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C. Programa de trabajo
69. En la ejecución de su mandato desde su nombramiento en 2008, el Relator Especial
se ha ocupado activamente de sus tareas fundamentales de supervisar la situación de los
derechos humanos de los pueblos indígenas de todo el mundo y de promover la mejora de
sus condiciones en un espíritu de cooperación y de capacidad de respuesta. En ese proceso,
el Relator Especial ha tenido presente la directiva del Consejo de Derechos Humanos de
que se ocupara de modo particular de promover las buenas prácticas y la asistencia técnica.
70. Los informes presentados por el Relator Especial durante los últimos tres años dan
constancia de las situaciones en las que ha intervenido en los diferentes países a fin de
promover un entendimiento más profundo de los problemas existentes y hacer
recomendaciones concretas para resolver esos problemas sobre la base de la Declaración de
las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y otros instrumentos A/HRC/18/35
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internacionales pertinentes. En opinión del Relator Especial, también son relevantes los
numerosos casos en los que ha contribuido de modo activo al proceso de adopción de
nuevas políticas, leyes y reformas constitucionales en relación con los derechos de los
pueblos indígenas, tanto por solicitud de los gobiernos como de las organizaciones
internacionales y los pueblos indígenas mismos.
71. Los resultados de la labor del Relator Especial han dependido evidentemente de la
capacidad de los interesados para mantener un diálogo basado en principios en el que las
recomendaciones y propuestas del Relator Especial pudieran servir de base para encontrar
soluciones a los problemas concretos, en el marco de la protección de los derechos de los
pueblos indígenas. En diversos casos sus recomendaciones se han tenido presentes, al
menos parcialmente, en el establecimiento de las políticas y leyes nacionales. La
repercusión que han tenido los análisis temáticos del Relator Especial sobre áreas
fundamentales también son discernibles en la práctica comparativa, en particular en una
serie de sentencias recientes de los tribunales nacionales
11
.
72. Al definir su programa de trabajo para el resto de su mandato, el Relator Especial
adopta un criterio pragmático que trata de fomentar el efecto práctico de sus actividades,
dentro de las limitaciones que tiene en su trabajo. Su experiencia durante los últimos tres
años pone de manifiesto que el modo mejor de lograr resultados en esas actividades es
encontrar y promover entendimientos compartidos respecto del contenido básico de los
derechos de los pueblos indígenas, así como proporcionar orientación práctica sobre el
modo de hacer efectivos esos derechos.
73. Como se ha indicado anteriormente, la cuestión de los derechos de los pueblos
indígenas en el contexto de proyectos de extracción y explotación de recursos naturales se
ha planteado constantemente en las actividades del Relator Especial como importante
fuente de preocupación y de posibles abusos de los derechos humanos. Las respuestas al
cuestionario del Relator Especial, importantes tanto por su número como por su calidad, le
han proporcionado una indicación clara de la necesidad que existe de seguir trabajando en
ese ámbito.
74. A ese respecto, el Relator Especial considera que una forma efectiva de avanzar en
el cumplimiento de su mandato durante los próximos años es centrarse en la elaboración de
una serie de directrices o principios que proporcionen orientación concreta a los gobiernos,
los pueblos indígenas y las empresas con respecto a la protección de los derechos de esos
pueblos en el contexto de los proyectos de extracción y explotación de recursos. La
necesidad de establecer directrices concretas ha sido subrayada en diversas respuestas al
cuestionario del Relator Especial, en particular las recibidas de gobiernos y de diversas
empresas y organizaciones empresariales.
75. La elaboración de una serie de directrices o principios que establezcan de modo
práctico el alcance y el contenido de los derechos de los pueblos indígenas en el contexto
de proyectos de extracción o explotación de recursos que afecten a sus territorios, así como
el tipo de medidas institucionales necesarias para garantizar el disfrute de esos derechos en
ese contexto, es plenamente congruente con el énfasis particular que se da en el mandato
del Relator Especial a la promoción de las mejores prácticas y a la provisión de asistencia
técnica a los gobiernos.
76. Asimismo, esa actividad está directamente relacionada con el tipo de medidas
operacionales propuestas en los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos
humanos para la puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para “proteger,
respetar y remediar”, que el Consejo de Derechos Humanos ha hecho suyos recientemente
11
Véanse, por ejemplo, las sentencias Nos. 2878-2007, de 21 de diciembre de 2009, y T-2451120,
de 3 de marzo de 2011, de la Corte Constitucional de Colombia. A/HRC/18/35
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en su resolución 17/4. Esos Principios Rectores establecen que los Estados, en
cumplimiento de su obligación de proteger los derechos humanos en el contexto de la
actividad empresarial, deben “hacer cumplir las leyes que tengan por objeto o por efecto
hacer respetar los derechos humanos a las empresas”, así como “asesorar de manera eficaz a
las empresas” sobre cómo respetar los derechos humanos en sus actividades
12
.
77. En sus comentarios a esos Principios Rectores, el Representante Especial del
Secretario General para la cuestión de los derechos humanos y las empresas trasnacionales
y otras empresas destacó que el cumplimiento por los Estados de sus obligaciones en ese
contexto requería mayor claridad en algunos aspectos de la legislación y la política, como
los que regían el acceso a la tierra, incluidos los derechos de propiedad y de uso de la
tierra
13
. Asimismo, subrayó la necesidad de que los Estados proporcionaran “asesoramiento
a las empresas sobre la observancia de los derechos humanos”, incluidos métodos de
fomento de la debida diligencia en materia de derechos humanos en que se reconocieran
“los problemas específicos de los pueblos indígenas”.
78. La labor de hacer efectivos los derechos de los pueblos indígenas y las salvaguardias
institucionales necesarias para su ejercicio en el contexto de los proyectos de extracción o
explotación de recursos naturales podría constituir, en opinión del Relator Especial, un
instrumento útil en manos de los pueblos indígenas y los gobiernos cuando deban definir
marcos jurídicos y políticas más eficaces en ese sector y asimismo podría proporcionar
orientación a ese respecto a las empresas.
79. A la vez que prosigue su trabajo en todos los ámbitos abarcados por su mandato, la
labor que lleve a cabo por el Relator Especial para hacer efectivos los derechos de los
pueblos indígenas en el contexto de los proyectos de extracción de recursos exigirá una
importante reasignación de las iniciativas y de los recursos humanos y materiales. Como se
indicó anteriormente, el Relator Especial considera de la máxima importancia superar los
puntos de vista divergentes de los Estados, los pueblos indígenas y las empresas en ese
contexto, para lo cual será necesario iniciar un proceso de consulta y diálogo amplios con
todos los interesados. También será necesario llevar a cabo consultas y estudios de expertos
sobre sectores específicos, a fin de promover un conocimiento de los derechos de los
pueblos indígenas que sea efectivo y viable en el marco de las políticas nacionales y de las
prácticas empresariales en que se llevan a cabo esos proyectos.
80. Se deberán celebrar numerosos debates, todos ellos sin duda necesarios, sobre el
modelo vigente de operaciones de extracción y su amplio impacto social y medioambiental.
Mientras tanto, los pueblos indígenas seguirán siendo vulnerables a violaciones de sus
derechos humanos que socavan los cimientos de su libre determinación y, en algunos casos,
ponen en peligro su existencia misma como pueblos diferenciados. A ese respecto, el
Relator Especial hace suya plenamente la “forma de pragmatismo basada en principios”
adoptada por el Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los
derechos humanos y las empresas trasnacionales y otras empresas comerciales, es decir “la
adhesión inquebrantable al principio del fortalecimiento de la promoción y protección de
los derechos humanos en lo que concierne a las empresas, junto con un apego pragmático a
lo que da mejores resultados para introducir cambios en lo que más importa: la vida diaria
de las personas”
14
.
12
A/HRC/17/31, anexo, principio 3 a) y c).
13
Ibid., principio 8.
14
E/CN.4/2006/97, párr. 81. A/HRC/18/35
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IV. Conclusiones y recomendaciones
81. El Relator Especial expresa su reconocimiento por el apoyo constante recibido
de Estados, pueblos indígenas, organizaciones y organismos internacionales, empresas
y miembros de la sociedad civil, en el cumplimiento de su mandato. En particular,
desea mostrar su agradecimiento por la confirmación de la confianza que le otorga el
Consejo de Derechos Humanos, representada por la renovación de su mandato en
mayo 2011 por un período adicional de tres años.
82. Sobre la base de la experiencia obtenida durante el primer período de su
mandato, el Relator Especial ha alcanzado la convicción de que los proyectos de
extracción de recursos naturales y otros grandes proyectos de desarrollo llevados a
cabo en territorios indígenas o en proximidad de ellos constituyen una de las fuentes
más importantes de abuso de los derechos de los pueblos indígenas en todo el mundo.
En su forma prevaleciente, el modelo de extracción de recursos naturales en los
territorios de los pueblos indígenas parece socavar la libre determinación de los
pueblos indígenas en las esferas política, social y económica.
83. Las numerosas respuestas recibidas de gobiernos, pueblos y organizaciones
indígenas, empresas y otros interesados al cuestionario distribuido por el Relator
Especial en 2011 ponen de manifiesto un estado de sensibilización y preocupación
compartida por los efectos negativos que las operaciones extractivas han tenido en el
pasado sobre los pueblos indígenas en muchas situaciones, teniendo presente el
vínculo particular que tienen los pueblos indígenas con sus tierras, territorios y
recursos naturales tradicionales. Por otra parte, las respuestas al cuestionario también
ofrecen indicaciones firmes de la existencia de puntos de vista contrapuestos en
relación con las posibles repercusiones negativas y los posibles beneficios de los
proyectos de extracción o explotación de recursos en los territorios indígenas, los
efectos prácticos en ese contexto de las normas internacionales en que se afirman los
derechos de los pueblos indígenas y el tipo de medidas necesarias para dar
cumplimiento a las responsabilidades de los Estados, las empresas y los pueblos
indígenas mismos.
84. A ese respecto, aunque los problemas y retos con que habrá que enfrentarse son
importantes y complejos, el Relator Especial se siente alentado por lo que percibe ser
un grado creciente de sensibilización y de aceptación de responsabilidad por parte de
los Estados y las empresas. Esa creciente sensibilización ofrece una oportunidad
histórica para avanzar hacia el logro de un entendimiento normativo común y para
que se hagan efectivos los derechos de los pueblos indígenas y las salvaguardias
institucionales conexas en el ámbito de los proyectos de extracción y explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas. Ese proceso no solo contribuiría a la
aplicación más completa de las normas establecidas en la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y en otros instrumentos
internacionales sino que también permitiría poner en práctica el marco de las
Naciones Unidas para “proteger, respetar y remediar”.
85. En las respuestas recibidas al cuestionario del Relator Especial se exponen
diversos marcos jurídicos e institucionales estatales, decisiones de los tribunales
nacionales, políticas internas y proyectos experimentales de las empresas que se
refieren a los derechos de los pueblos indígenas o son pertinentes respecto de ellos en
el contexto de las industrias extractivas. En opinión del Relator Especial, esas
diferentes iniciativas merecen ser examinadas cuidadosamente ya que podrían
proporcionar una orientación útil en la elaboración de modelos eficaces para hacer
efectivos los derechos de los pueblos indígenas en los proyectos de extracción de
recursos que les afectan.A/HRC/18/35
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86. El Relator Especial considera que su mandato está bien situado en el contexto
más amplio del sistema de las Naciones Unidas relativo a los derechos humanos para
promover la realización de los derechos de los pueblos indígenas y de las garantías
institucionales conexas en el contexto de las operaciones de extracción y explotación de
recursos, en modo tal que contribuya a la labor realizada por el Representante
Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las
empresas trasnacionales y otras empresas comerciales. Ese objetivo podría lograrse
mediante el establecimiento de directrices o principios concretos encaminados a
ayudar a los Estados, las empresas y los pueblos indígenas a cumplir las
responsabilidades derivadas de las normas internacionales de protección de los
derechos humanos de los indígenas. En opinión del Relator Especial, esta tarea forma
parte de su mandato de examinar medios de superar los obstáculos existentes para la
plena y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas y de determinar,
intercambiar y promover las mejores prácticas, y contribuirá de modo notable al
cumplimiento de dicho mandato
15
.
87. Para avanzar en el establecimiento de esas directrices es necesario el
mantenimiento de un diálogo amplio con los gobiernos, las organizaciones de los
pueblos indígenas, las empresas, las instituciones internacionales y otros interesados
pertinentes, proceso en el que el logro de un consenso constituye un elemento clave. A
fin de avanzar hacia esa meta, el Relator Especial ha establecido como prioridad
máxima para la segunda etapa de su mandato la realización de consultas con los
interesados, el intercambio de mejores prácticas y la elaboración de estudios concretos
de expertos en relación con los pueblos indígenas y las industrias extractivas.
88. En la realización de esa tarea, el Relator Especial espera poder contar, como lo
ha hecho en el pasado, con el apoyo activo de todos los interesados. Asimismo, su labor
encaminada a hacer efectivos los derechos de los pueblos indígenas puede beneficiarse
de las iniciativas en marcha del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y del
Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas y, a la vez,
contribuir a esas iniciativas de ambas instituciones, con las cuales el Relator Especial
ha establecido relaciones de cooperación en cumplimiento de su mandato.
89. Teniendo presente lo anteriormente mencionado, cuando el Consejo de
Derechos Humanos examine las actividades futuras del Relator Especial quizás desee
confiarle la tarea concreta de adoptar iniciativas para hacer efectivos los derechos de
los pueblos indígenas y las garantías institucionales conexas, en el contexto de los
proyectos de extracción y explotación de recursos naturales que puedan afectar a los
territorios indígenas, con objeto de que el Relator Especial pueda presentar al
Consejo una serie de directrices o principios concretos en 2013. El Consejo quizás
desee también examinar la necesidad de proporcionar apoyo adicional al Relator
Especial en el cumplimiento de esa tarea.
15
Resolución 15/14 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 1 a)
Comunicaciones y Casos Analizados por el Relator. Dic 2010-Mayo 2011: http://unsr.jamesanaya.org/esp/docs/cases/2011-comunications-a-hrc-18-35-add1.pdf