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10-06-2014
Ecuador económico: 40 años de incidencia petrolera

Alberto Acosta
Pensando futuros – conectando voces

Consolidación del mito del desarrollo

Cuando se llevaba un poco más de un año exportando crudo, en 1974, a raíz de la cuarta guerra árabe-israelí a fines, se produjo un primer y significativo incremento de los precios del crudo en el mercado internacional. Y de esta manera, las exportaciones petroleras y la creciente cotización del hidrocarburo dieron lugar a una larga bonanza. En ese contexto, el Ecuador petrolero, que se inauguró como tal en agosto de 1972, con el zarpe del primer cargamento de crudo al mercado mundial, consiguió los créditos que no había recibido el Ecuador bananero. Estos préstamos no solo eran atraídos por la garantía que representaban los ingresos petroleros, sino que existían las condiciones propias de una nueva fase de expansión financiera mundial: explicación fundamental para entender el acelerado proceso de endeudamiento de esos años. Sin embargo no se puede creer que esos dos factores fueron los únicos determinantes. Influyeron también otros elementos derivados de la disolución de las relaciones no capitalistas en el agro, sobre todo en la Sierra. Se agudizó, por igual, la crisis de la actividad agroexportadora y el crecimiento de la industria, así como un renovado proceso de urbanización. El auge petrolero y el masivo endeudamiento externo, controlados por el Estado, favorecieron una serie de transformaciones cuantitativas, más que cualitativas. En suma, se dio paso a una modernización de la economía. Aunque pueda parecer paradójico si se considera el enorme flujo de recursos financieros, el sector moderno o sea el capitalista no tuvo la capacidad suficiente para absorber la creciente mano de obra. La misma concepción de una industrialización sustentada en actividades intensivas de capital y orientada a satisfacer la demanda de grupos pequeños en la sociedad, resultó a la postre la causante de la baja capacidad de integración productiva y social de este proceso. Por lo que, un número cada vez mayor de personas se desplazó hacia otras actividades informales, de por sí inestables y de muy baja productividad.

Este auge petrolero tuvo un carácter desigual y excluyente desde las perspectivas sectorial, regional y social; realidad que ahondó la heterogeneidad estructural del aparato productivo. La extremada del gasto fiscal (en gran medida a través de un complejo sistema de subsidios explícitos e implícitos en favor del aparato productivo privado), sustentada en los ingresos petroleros, relajó aún más la débil presión tributaria. Además, la capacidad del sistema financiero para captar el ahorro interno se erosionó, en tanto se mantuvieron tasas de interés negativas en términos reales. A la postre, estos cambios no afectaron sustancialmente las interrelaciones socioeconómicas existentes, no cambiaron los patrones de producción dependientes del exterior. Tampoco se alteró el proceso de acumulación atado a las exportaciones de productos primarios y menos aún se transformó la estructura de la propiedad, caracterizada por niveles de elevada concentración tanto en los sectores agrario e industrial, como en el comercial y bancario. Así las cosas, bonanza petrolera no sentó las bases para un desarrollo endógeno. Cuando el país entró de lleno en una crisis de deuda externa, la pobreza y la miseria se extendieron aceleradamente, desnudando, una vez más, el mito del desarrollo a través del extractivismo. Este manejo irresponsable los cuantiosos recursos petroleros, que habrían podido ser canalizados para sentar bases para una transformación estructural, generó un ambiente permisivo para el crecimiento de la deuda externa. Esta se constituiría, años más tarde, en el escenario (mejor sería decirlo en un gran pretexto) para la aplicación de las políticas de estabilización y de ajuste de inspiración fondomonetarista. Esta situación de abundancia de recursos financieros que permitió un manejo político de cierta tolerancia por parte de un régimen militar (1972-1979), fue posible mientras existió un considerable flujo de dólares provenientes del exterior que facilitaba la postergación y aun la superación (temporal, muchas veces) de algunos conflictos. En otras palabras, había suficientes ingresos externos como para tener que recurrir a cambios estructurales en el interior del Ecuador. No se puede olvidar que, particularmente mientras duró el auge petrolero, el Estado se constituyó por primera vez en el actor principal en el proceso de desarrollo. Lo que no puede dar lugar a malas interpretaciones: en ningún momento se instauró un manejo antagónico al empresariado privado.

El fin del espejismo petrolero

A partir de 1982, a raíz del deterioro que se produjo por la caída de los precios del petróleo y la reversión del flujo de los préstamos a los países del mundo empobrecido, se interrumpió la bonanza. En esos años impactó con fuerza el efecto de la nueva política económica de los Estados Unidos -reaganomics-, que provocó un encarecimiento y una notable disminución de los préstamos para los países latinoamericanos. Esta estrategia imperial, impuso cambios en los países pobres para que se reajustaran a los nuevos requerimientos de las naciones del Norte global. Los grandes países industrializados y sus empresas transnacionales, estaban empeñados en reorganizar el mundo para adecuarlo a los cambios que requería la nueva revolución tecnológica. Para lograrlo se alentó el retorno del liberalismo, concepción que, al rebasar las fronteras de lo económico, se introdujo con la fuerza de una ideología totalizante: la neoliberal, apta para garantizar la proyección del poder global del capitalismo. Sin embargo, al inicio de la década de los ochenta, como se desprendía de los mensajes que enviaban los organismos financieros internacionales, repetidos casi como un eco por los gobernantes de la región, la crisis aparecía como producida por una pasajera iliquidez financiera. Se la presentaba como coyuntural y de fácil resolución. Algo que no sucedió. Cabe recordar que en el Ecuador, ya en el año 1981 se habían presentado los primeros dolores de cabeza en su economía, a raíz del estrangulamiento fiscal que se agudizó con el conflicto fronterizo con el Perú. Producida la interrupción del milagro petrolero, la economía ecuatoriana se aferró cada vez más al mercado mundial en su calidad de tradicional exportadora de materias primas. Las demandas sociales represadas en los años de la dictadura y las posibilidades de organización y movilización popular, estrecharon los márgenes de maniobra en el nivel político.

Con la crisis, las contradicciones heredadas por los gobiernos civiles desde 1979, se agravaron con una serie de elementos propios de administraciones sumisas a las demandas del capital. Entonces se hizo presente el tronco vigoroso de un populismo político -presente desde varias décadas antes en la escena política nacional- que abría la puerta a una serie de reivindicaciones que buscaban una mayor participación popular en la riqueza nacional. El procesamiento de estos reclamos no afectó realmente las estructuras de poder y menos la concentración de la riqueza, mientras se permitía la adaptación de los grupos dominantes a las cambiantes situaciones externas. Eso sí, emergieron con renovada fuerza grupos relativamente pequeños pero influyentes, interesados en establecer concepciones modernizantes y aparentemente más racionales para el manejo del sistema. En estas condiciones, paulatinamente, aparecieron los límites del sistema constitucional y de la administración civil. En esas décadas de ajustes y desajustes se agudizó la pugna de las diversas fuerzas políticas y sociales por asegurarse una mayor tajada en la distribución de la renta petrolera y también para no cargar con el peso de la crisis.

En el sendero del neoliberalismo

La finalización de la bonanza petrolera, en un país altamente endeudado, abrió la puerta al neoliberalismo en el Ecuador. Los elementos de la política económica ortodoxa, configurada en torno al núcleo del ajuste, se transformaron, a su vez, en causas que ahondaron la crisis. En estas condiciones, como resultado de todos los problemas mencionados, no debería sorprender que la economía ecuatoriana haya atravesado en la segunda parte de los años noventa por una situación dramática, incomparable en todo el siglo XX, al menos en lo que a reducción del PIB se refiere. El Ecuador sufrió en 1999 el retroceso económico más severo en América Latina. Entre el año 1995 y el año 2000, el número de pobres se duplicó; la pobreza extrema también dobló su número. El porcentaje de niños viviendo en hogares pobres se multiplicó por dos. Y el gasto social per cápita cayó en picada. En estos años del tornasiglo se produjo una masiva emigración de ecuatorianos, que luego se agudizaría por efectos de la dolarización a inicios del siglo XXI. Todo lo anterior se dio con una mayor concentración de la riqueza. En esos años, como sucedió en la primera mitad de los años ochenta, el país sufrió los embates provenientes de agudizados problemas ambientales, como fueron los desatados por el Fenómeno de “El Niño”.

El Ecuador, a pesar de seguir en gran medida las recetas del Consenso de Washington, fue considerado como un país reacio al ajuste. Las instituciones financieras internacionales le incluyeron en su lista de países rezagados. Y, por supuesto, quienes impulsaban estos ajustes casa adentro, haciéndose eco de dichas aseveraciones, presionaron por su profundización. En realidad, en algunos ámbitos el ajuste fue más allá del promedio latinoamericano. Lo que si cabe destacar es que, las sucesivas reacciones sociales y la falta de coherencia de las élites dominantes limitaron una aplicación aún más rigurosa y completa del esquema neoliberal. En síntesis, desde inicios de los años ochenta, con diversos grados de coherencia e intensidad, en el Ecuador se adoptó una concepción aperturista y liberalizadora de inspiración fondomonetarista / bancomundialista, impuesta a través de múltiples mecanismos y hasta con chantajes externos e internos. La recuperación de los equilibrios macroeconómicos, para retomar en forma espontánea la senda del crecimiento y la distribución de los frutos del progreso, fue el leitmotiv del manejo económico al tiempo que se introducían cambios estructurales en la economía. Punto vital de este manejo constituye la visión combinada de inevitabilidad y de atraso que tendría el Ecuador en relación con los otros países latinoamericanos, mientras se negaba la existencia de alternativas. Los problemas de la deuda externa -que ha acompañado la economía nacional desde los orígenes de la República- no solo que pesaron sobre la economía nacional, sino que fueron una suerte de gran palanca para forzar los ajustes neoliberales.

El ajuste tortuoso y su continuidad dolarizada desde el año 2000 tuvieron otra característica en común: el autoritarismo. Un aspecto que habría que incorporar en la comprensión del ajuste es la respuesta de los diversos grupos de la sociedad, en particular por el surgimiento y consolidación de nuevos actores sociales y políticos que viabilizan lo que podría ser un renovado bloque histórico.

El retorno del Estado para una modernización capitalista

En el Ecuador, a diferencia de lo que sucedió en otros países de la región, no se logró fragmentar, alienar y domesticar a las capas populares, al movimiento indígena, al movimiento campesino y a los reclamos regionales, tampoco al sindicalismo, de todas maneras debilitado en este contexto de ajuste. Y serían precisamente estos segmentos de la población, que fueron considerados como “obstáculos para el desarrollo” desde la perspectiva del gran capital y del paradigma neoliberal, los que, con sus luchas, lograron desarrollar propuestas que abrieron la puerta para empezar a salir de la trampa neoliberal. Desde inicios del 2007 se inauguró una nueva etapa llena de esperanzas de cambio. Las políticas económicas del nuevo gobierno, desligadas de los mandatos del FMI y del Banco Mundial, empezaron a revertir paulatinamente la tendencia neoliberal anterior. Este intento de cambio de rumbo no está presente exclusivamente en Ecuador. Se da en varios países de la región, con gobiernos progresistas. Este proceso, como se constataría en poco tiempo, está atrapado en los límites y contradicciones del reformismo, que ha devenido en modernización capitalista, en la cual el retorno del Estado le es funcional. Una situación que no aleja definitivamente la posibilidad de un regreso del neoliberalismo. Lo que cuenta es que el Estado ha recuperado espacios de gestión perdidos en los años neoliberales y se proyecta como un actor importante de la economía ecuatoriana. En particular la política fiscal, en tanto fundamental herramienta de política económica en una economía dolarizada, ha cobrado mayor vigencia y capacidad de acción. Esto se da gracias a la rotura de una serie de ataduras que limitaban su gestión y por cierto a la enorme disponibilidad de ingresos fiscales.

El manejo económico no está más regido por las condiciones fondomonetaristas, pero si por otro tipo de presiones y condiciones transnacionales derivadas de la creciente demanda de recursos naturales, como pueden ser las condiciones que imponen los créditos chinos. Desde el año 2007 a la fecha, la economía ecuatoriana registra la mayor cantidad de ingresos por exportaciones petroleras desde que se inició esta actividad en el país. A los ingresos petroleros hay que sumar algunas reformas tributarias que permitieron incrementar los ingresos fiscales; el Servicio de Rentas Internas (SRI) contribuye en este empeño reduciendo la evasión y elusión tributarias. Adicionalmente, el gobierno, como las anteriores administraciones, ha acumulado préstamos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), en cantidades muy superiores a las entregadas antes. Igualmente, se contó con los recursos congelados (improductivamente) en diversos fondos petroleros durante los gobiernos neoliberales. Y se ha recurrido también al uso productivo de dineros acumulados en la reserva de libre disponibilidad (sobre todo en el momento de mayor impacto de la crisis internacional: 2008-2009). A más de los ingresos mencionados habría que incorporar el aporte de las remesas de los compatriotas que laboran en el exterior, las que a pesar de que se han reducido por efectos de la crisis internacional, todavía representan un monto que supera las ventas de banano. Todos los rubros sumados -petróleo, tributos, préstamos del IESS y otros- superan largamente los ingresos de los gobiernos anteriores. En adición al aumento de ingresos, el gobierno actual ha recurrido a políticas proteccionistas. Como no dispone de una política cambiaria y monetaria propia para proteger la economía de la crisis global, ha establecido varias barreras arancelarias que resultaron en una serie de arbitrios. Posteriormente, desde fines de 2013, nuevamente presionado por restricciones fiscales que se derivan de una desaceleración de la economía internacional, se ha empezado a restringir las importaciones con el argumento de una estrategia de sustitución para impulsar la industrialización, cuando en realidad lo que asoman son las crecientes limitaciones fiscales, por un lado, y un estrangulamiento externo, por otro. Estas restricciones se han complementado con un impuesto a la salida de capitales, que también tiene una finalidad fiscal.

A pesar de ser el período con ingresos fiscales más altos de la historia, el crecimiento económico del país en este lapso no ha sido sostenido. Se mantienen las fluctuaciones inestables que han caracterizado a la economía ecuatoriana desde los años ochenta del siglo pasado. En concreto, a pesar del discurso transformador, en Ecuador se ha dado paso a un profundo proceso de modernización del capitalismo inspirado en una propuesta tecnocrática, que recuerda los esquemas de desarrollo de Corea del Sur o Singapur. Y con una creciente participación estatal, se consolida en la práctica el modelo económico empresarial que se impuso como dominante en los años liberales.

El Extractivismo goza de buena salud

La ilusión del desarrollo, explotando masivamente los recursos naturales, se mantiene cuatro décadas después de iniciada la explotación de crudo en la Amazonia ecuatoriana. El gobierno actual apuesta por más petróleo, por la megaminería, por los agrocombustibles, por los transgénicos, a pretexto de la productividad. Es más, como se ha dicho oficialmente, con más extractivismo se pretende sacar al Ecuador del esquema de acumulación extractivista, de raíces coloniales. Así, en este empeño se cristalizan las aspiraciones de “la larga noche neoliberal”, que por lo demás han estado presentes desde los orígenes de la República. Gran parte de las actividades extractivas -así como las grandes industrias básicas propuestas- solo podrán hacerse con el concurso del capital transnacional. Lo único que ha cambiado es el lugar relativo desempeñado por el Estado: si antes se abstenía en términos relativos, ahora es uno de los comensales. El objetivo es una mayor participación del Estado en la renta petrolera y minera. Entonces, este extractivismo del siglo XXI, a contrapelo de los discursos soberanistas, resulta recolonizador. Un punto que no puede quedar al margen de estas breves reflexiones es el relativo a la Iniciativa Yasuní-ITT. Que surge desde la sociedad, en un país atado a los ingresos hidrocarburíferos, siguiendo la línea de resistencia y propuesta que acompañaba a la sociedad de fines de los años 70, cuando con los primeros signos de devastación en las zonas petroleras se empezó a alertar sobre las consecuencias de esta dependencia. Iniciativa que se truncó por la incapacidad del gobierno, más que por la falta de apoyo internacional. Lo que debemos tener claro es que, en la medida que se amplía y profundiza el extractivismo, se agrava la devastación social y ambiental. Mientras crece la resistencia social en los territorios afectados, el gobierno responde con la criminalización de la protesta. Los derechos colectivos de varias comunidades indígenas y campesinas son atropellados.

En síntesis, la propuesta tecnocrática del actual gobierno responde a un intento por modernizar el capitalismo en el Ecuador. De hecho, las acciones desplegadas supuestamente a favor del cambio estructural, sin haberlo siquiera intentado, profundizan una mayor polarización entre los grupos más acomodados y el grueso de la población, al tiempo que ahondan la dependencia del país del capital transnacional, últimamente representado en mayor manera por el capital chino. Casa adentro nuevos poderes económicos van sustituyendo a los anteriores o llegan a acuerdos con los tradicionales grupos de poder. Se consolida, entonces, un nuevo modelo de dominación burguesa, que ha logrado tener una máquina burocrática legalizada, dócil y activa. Que pretende normalizar, disciplinar y ordenar la sociedad, restringiendo sus manifestaciones, que ha sido la impronta de la conciencia social ecuatoriana. El saldo nos dice que el capitalismo en el Ecuador goza de muy buena salud, el extractivismo se consolida, el rentismo se expande y, en consecuencia, no se han reducido los mecanismos de explotación de los seres humanos y menos aún de la Naturaleza. Este gobierno, en concreto, tergiversa el concepto del Buen Vivir, en tanto alternativa al desarrollo, al ponerlo al servicio de las demandas de la modernización capitalista en marcha.

Así, el gobierno demuestra que no está para alternativas, mucho menos para revoluciones, y peor aún para utopías, como el Buen Vivir. Su propuesta es desarrollista, como hace 40 años. Busca la eficacia tecnocrática, la provisión de infraestructura y el incremento del consumo, a partir de la recuperación del Estado.-

[1] Economista ecuatoriano. Profesor e investigador de la FLACSO. Excolaborador científico del ILDIS-FES (1990-2006). Exministro de Energía y Minas (2007). Expresidente de la Asamblea Constituyente y asambleísta constituyente (2007-2008). Excandidato a la Presidencia de la República (2012-13)

Artículo publicado en
Pensando futuros – conectando voces
Revista completa en
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40 años del ILDIS-FES, abril 2014