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El marco normativo de la Ley de Seguridad Interior, que regula la función de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública y seguridad interior, preocupa a diversas organizaciones y a buena parte de la sociedad civil. Estimo que esa inquietud es plenamente justificada.
Leonel Rivero
12 diciembre 2017
Seguridad Interior y fuerzas armadas*
Desinformémonos
El marco normativo de la Ley de Seguridad Interior, que regula la función de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública y seguridad interior, preocupa a diversas organizaciones y a buena parte de la sociedad civil. Estimo que esa inquietud es plenamente justificada.
La seguridad interior del Estado, es definida por el Diccionario Militar de Cabanellas de Torres como “la situación y sistema político que manifiesta la realidad o el propósito de un orden nacional en que los poderes públicos son respetados como instituciones y en las personas que los encarnan, con la adecuada defensa del régimen, de los derechos ciudadanos, de la paz y la tranquilidad pública por parte de las autoridades”.
El concepto de seguridad interior involucra el concepto de tranquilidad y paz pública. El tribunal constitucional estableció que la seguridad interior de la República es un bien jurídico tutelado en fenómenos tales como la rebelión.
El Código Penal Federal, contempla a la traición a la patria, el espionaje, la sedición, el motín, la rebelión, el terrorismo, el sabotaje y a la conspiración como delitos contra la seguridad de la nación; mientras que los delitos de evasión de presos, quebrantamiento de sanciones, portación de armas prohibidas y asociaciones delictuosas, son considerados como delitos contra la seguridad pública. De esta manera, cuestiones de seguridad pública y de seguridad interior, se estiman competencia de autoridades civiles, en cuanto a su persecución y sanción.
Por otro lado, el término “seguridad exterior del Estado” hace referencia, según el Diccionario Militar de Cabanellas de Torres, a “la situación de potencia nacional y equilibrio internacional, que garantiza a cada país la integridad de su territorio y el ejercicio de sus derechos, en plano de igualdad con la Comunidad de Naciones.”
Las acciones de disidencia, oposición o reivindicación son asuntos estrictamente de carácter político interno, cuando éstas se dan dentro de los márgenes de los derechos que otorga la ley a los ciudadanos y a las organizaciones sociales.
El hito que marca el involucramiento formal de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, tiene su origen en la expedición de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 1995) que en su artículo 12, fracciones III y IV, contempla la incorporación del Secretario de la Defensa Nacional y el Secretario de Marina como integrantes del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
La autoridad federal trató de justificar la incorporación de militares en funciones de seguridad pública como una necesidad ante la notoria incapacidad de las corporaciones policiacas para enfrentar las acciones del crimen organizado, también, frente a la colusión que existía entre los grupos delincuenciales y los cuerpos policiales.
Al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/96, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo que “…las Fuerzas Armadas realizan labores que, por su naturaleza, sólo ellas pueden efectuar en apoyo a las autoridades civiles. La capacidad de organización, la disciplina, el armamento y otra serie de factores caracterizan al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, como una fuerza del Estado mexicano capaz de enfrentar determinadas circunstancias, en especial cuando otras autoridades pudieran no tener la capacidad requerida.”
A juicio de los ministros, con la reforma constitucional al artículo 21, reglamentario de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública “ …se pretende lograr con esta coordinación, cumplir cabalmente con la función del Estado mexicano, de salvaguardar el orden público, la integridad de sus gobernados, sus libertades y propiedades.”
Para los ministros, no pasaba inadvertido “…que el problema de la producción y el comercio ilícito de drogas no sólo es un problema de seguridad pública, sino de seguridad interior y exterior del Estado, que conlleva a la participación de las Fuerzas Armadas, dado que la disponibilidad y el consumo nacional de drogas han aumentado, en virtud del incremento de la producción y tráfico de drogas ilícitas en el territorio nacional, así como de la participación de actores nacionales y extranjeros en esas actividades delictivas, todo lo cual hace necesaria una creciente participación de las Fuerzas Armadas, en su calidad de coadyuvantes de la autoridad ministerial federal.”
En opinión del pleno “…resultaría deseable que sólo las autoridades policiacas, en los tres niveles de gobierno, cumplieran, por sí solas, labores de seguridad pública relacionadas con esta lucrativa actividad delictiva, que cuenta con el más poderoso armamento disponible, con medios de transporte terrestre, aeronaves y embarcaciones sofisticadas, que se trasladan por el territorio, espacio aéreo, la zona económica exclusiva y el mar territorial de nuestro país, pero por la gravedad de estos fenómenos, debe prevenirse una articulación eficiente del Ministerio Público Federal y de la Policía Judicial con las Fuerzas Armadas, a fin de que puedan coadyuvar para superar esas situaciones que atentan contra la seguridad interior”.
El máximo Tribunal concluyó que “…en el caso concreto, las labores de seguridad pública no sólo pueden abarcar a las autoridades policiacas y a las encargadas de la persecución de los delitos, sino a todo el Estado en su conjunto”, con la cual quedó convalidad la participación de las fuerzas armadas.
De manera sintáctica, el máximo Tribunal determinó cuatro condiciones esenciales de validez, a las que debían ceñirse las fuerzas armadas al desarrollar acciones de seguridad pública, en situaciones que no se requirían la suspensión de las garantías individuales:
1) Las fuerzas armadas sólo pueden intervenir a solicitud expresa de las autoridades civiles, las cuales tienen la obligación de fundar y motivar dicha petición; 2) las fuerzas armadas en sus labores de apoyo deben estar subordinadas a las autoridades civiles y de modo fundamental al orden jurídico previsto en la Constitución, en las leyes que de ella emanen y en los tratados que estén de acuerdo con la misma, atento a lo previsto en su artículo 133; 3) las fuerzas armadas deben limitar su actuación a una temporalidad y; 4) las fuerzas armadas a cargo de las acciones de seguridad pública deben respetar las garantías individuales de los gobernados.
La postura de la Suprema Corte contrasta con la opinión de Dammert y Bailey (2005). Estos autores sostiene que los elementos militares carecen de los conocimientos y capacitación para realizar funciones policíacas, dado que han sido adiestrados en actividades relacionadas con la defensa territorial ante amenazas externas o internas, por su naturaleza el ejército “está entrenado y organizado para acumular la máxima fuerza posible a fin de destruir al enemigo”, más no para realizar funciones de seguridad pública y de prevención del delito.
En las décadas de los 70 y 80, del siglo pasado, en América Latina –principalmente en Centro y Sudamérica- las dictaduras militares copaban la preocupación de la ciudadanía. En la década de los 90, con la transición política y el arribo de gobiernos democráticos en casi todos los países de la región, la criminalidad se instaló en la población como una de las principales preocupaciones (Dammert y Bailey), el proceso de zozobra en la población se ha caracterizado por dos fenómenos: “en primer lugar el aumento de las tasas de delitos denunciados –especialmente de aquellos que involucran uso de la violencia- y en segundo por el aumento de la sensación de inseguridad de la población (Dammert y Bailey). Los índices de temor e inseguridad se fueron incrementando paralelamente a la desconfianza de la población hacia la capacidad de las fuerza policiales para contener el aumento de la criminalidad, provocando por un lado “la necesidad de realizar importantes reformas a las instituciones policiales y por otro, una fuerte presión por incorporar a fuerzas militares en el combate de la delincuencia, droga y otros peligros de seguridad interior” (Dammert y Bailey).
Sin embargo, el incremento de la problemática delictiva aunado a los magros resultados obtenidos en los últimos años por las instituciones policiales en palabras de Dammert y Bailey: “han permitido una mirada pública y política hacia las fuerzas armadas y el posible rol que podrían jugar en estas iniciativas. Adicionalmente, se argumenta que las fuerzas armadas cuentan con mayor respaldo y confianza ciudadana”.
En el nuevo cambio de enfoque, no fue ajena a la política exterior de los Estados Unidos de América, ya que al producirse en varios países del subcontinente americano la transición a la democracia a la par de la resolución de varios conflictos armados internos, “el gobierno norteamericano explicitó su manifiesto interés por enfrentar el narcotráfico y las pandillas juveniles a nivel regional considerándolas amenazas emergentes en la región” (Dammert y Bailey). Esta nueva configuración presenta hoy en día a los cuerpos militares profesionales como “alternativa real en el combate a la delincuencia” (Dammert y Bailey) sobre todo ante el alto nivel de corrupción y la incapacidad de los cuerpos policiales de hacerle frente al crimen organizado y la capacidad de fuego que actualmente poseen las bandas que lo integran.
Es evidente que el incremento del tráfico de drogas y de crímenes violentos, aunado a la notoria incapacidad y la corrupción endémica que permea en buena parte de los organismos policiales, intensifica la erosión de las instituciones políticas y sociales, aumentando el temor de la población y sobrepasado a instituciones poco efectivas en varias esferas del Estado.
Si a lo anterior sumamos, en el caso de varios países del continente americano, el constante incremento de problemas sociales y en algunos casos el resurgimiento -y posible propagación- de las guerrillas, es evidente que “existe una fuerte presión por la participación de militares en los llamados conflictos de baja intensidad”, entre los que se destacan las iniciativas de contrainsurgencia y contraterroristas. Muchos gobiernos sienten que no tienen otra opción más que llamar a los militares a la hora de enfrentarse al crimen urbano.” (Dammert y Bailey).
Lamentablemente la falta de profesionalización de los cuerpos policíacos y los altos grados de corrupción, deriva en una pérdida de legitimidad ante la sociedad, y permitió que en varios países de la región se establezcan las condiciones propicias para que la militarización de la seguridad pública se encamine a convertirse “en un elemento semi-permanente en el emergente orden político latinoamericano” (Dammert y Bailey), con todas las consecuencias conocidas –violación de derechos humanos, criminalización de la protesta social, militarización de la sociedad etcétera.-, que esa medida casi siempre conlleva.
Marcos Pablo Moloeznik, para quien “la propia realidad impone la participación de los militares en la materia, ante la incapacidad institucional y los bajos niveles de confianza ciudadana en la institución policía”, refiriéndose específicamente al caso mexicano considera que: “En México, los militares sirven de paliativo para solucionar temporalmente los problemas causados por la ausencia de una burocracia administrativa y de liderazgo policial, así como por el favoritismo político; en este país, la policía tiene una reputación negativa, debida a la casi inexistencia de formación de sus miembros, a su ineficiencia y a la corrupción.”
Desde el punto de vista de ese autor, hay tres razones por las cuales en México los militares deben desempeñar funciones de naturaleza policial: “1) por el bajo nivel de profesionalización y la creciente desconfianza pública que, en general, caracteriza a las policías; 2) por el hecho de que las fuerzas armadas constituyen la única institución pública en la que confía el poder público y la sociedad mexicana; y 3) porque el instrumento militar mexicano, por tradición, se encuentra preparado para enfrentar situaciones de riesgo y amenaza de carácter interno”.
También considera que “sólo mediante un esfuerzo de profesionalización en la institución policial, de control y rendición de cuentas, de logros de resultados y de generación de confianza ciudadana, se estará en condiciones de retirar a los militares de funciones ajenas a su profesión”
Sin embargo, lo que Moloeznik pasa por alto, es que la naturaleza de las fuerzas armadas y su estructura jerárquica determinan que el ejército “está entrenado y organizado para acumular la máxima fuerza posible a fin de destruir al enemigo, poniendo énfasis en la jerarquía, la disciplina la lealtad y en mantener el secreto”
Al ensalzar la eficacia de las fuerzas armadas en acciones de seguridad pública, Moloeznik en su análisis, no toma en consideración las reglas no escritas (usos y costumbres) que rigen la estructura jerárquica y el denominado “espíritu de cuerpo” y que determinan buena parte de la conducta de los elementos castrenses, dicha situación puede propiciar que ciertos hechos delictivos en que pudieran incurrir algunos militares durante los operativos de seguridad pública, quedarán impunes por contar con la connivencia de sus compañeros o bien con la certidumbre de que los autores no serán denunciados, este escenario pone en riesgo a los ciudadanos cuyos derechos son transgredidos, al obstaculizar la identificación de los responsables de las violaciones, reduciendo con ello el nivel de protección de sus derechos fundamentales, ya que el gobernado enfrentará serias dificultades para señalar al responsable de la vulneración de sus garantías y derechos fundamentales.
Desde la expedición de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y hasta la fecha, las violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas armadas al desarrollar funciones de seguridad pública crecieron de manera exponencial.
Una revisión hemerográfica, el número de recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los informes rendidos por los organismos de los sistemas universales y regionales de derechos humanos, son un ejemplo contundente de que las inquietudes de las organizaciones defensoras de derechos humanos y de buena parte de la sociedad civil, sobre las atribuciones que la Ley de Seguridad Interior le confiere a las fuerzas armadas, se encuentran plenamente justificadas.
COMPORTAMIENTO JUDICIAL
Loable que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, haya determinado declarar procedentes diversos incidentes de inejecución de sentencia, ordenando la separación de sus cargos y la determinación de responsabilidad de los funcionarios contumaces, pertenecientes al Partido de la Revolución Democrática y otros partidos.
Más allá de las acusaciones de persecución política que debe entenderse, como una estrategia de defensa partidista, ante la forma evidente del incumplimiento de las sentencias, la resolución de la Corte, es congruente con el derecho de acceso a la justicia.
* Este artículo, esta basado en la investigación académica que realicé en el año 2008, sobre seguridad pública a cargo de las fuerzas armadas, para obtener el grado de Maestría en Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México.