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Planteamos que el significado de las ZEEs, más que una simple “delimitación geográfica que cuenta con un régimen socioeconómico especial y extraordinario” (Ley de 2022), representa un instrumento clave de transformación de la fisonomía de la economía venezolana, de profundización del proceso de neoliberalización del país, de entrega radical de la soberanía nacional y de una escalada de violaciones de derechos humanos y de la naturaleza.
Finalmente, el 20 de julio de 2022 se promulgó la Ley Orgánica de Zonas Económicas Especiales (ZEEs), la cual a nuestro juicio representa una política y estrategia de neoliberalización del país con profundas y considerables implicaciones.
Es inútil leer e interpretar la ley sólo desde una perspectiva normativa, fuera de su contexto político e histórico: hay que entenderla en el marco de los intereses de capitales foráneos de una apropiación máxima de trabajo y naturaleza, de mejorar el rendimiento de las cadenas globales de valor; pero sobre todo, de un proceso de entrega concertada del país, de un gobierno que impulsa una histórica reestructuración económica integral que asienta el neoliberalismo como régimen de acumulación, de un país que se gestiona desde un entramado neo-oligárquico de corrupción en el que el resto de la población parece el relleno. Este es realmente el contexto en el que surge esta ley, que más que representar una particular normativa para los venezolanos, es un instrumento de garantía para los intereses del capital extranjero.
Planteamos que el significado de las ZEEs, más que una simple “delimitación geográfica que cuenta con un régimen socioeconómico especial y extraordinario” (Ley de 2022), representa un instrumento clave de transformación de la fisonomía de la economía venezolana, de profundización del proceso de neoliberalización del país, de entrega radical de la soberanía nacional y de una escalada de violaciones de derechos humanos y de la naturaleza.
En este artículo quisiéramos brevemente remitirnos al contexto de su surgimiento mundial, como una figura geo-económica de importancia en la globalización neoliberal y los antecedentes e impactos que ha generado en otros países. De seguido proponemos refrescar el contexto de su aparición en los últimos 8 años en Venezuela, como parte del Largo Viraje que impulsa el Gobierno de Maduro; dar algunos detalles de la Ley recientemente aprobada, los significados e implicaciones de las ZEEs para el país, así como plantear algunas preguntas y desafíos. Veamos.
I. Las ZEEs en el mundo: estrategias del capital, antecedentes e impactos
Aunque podríamos remitirnos al surgimie nto de la versión contemporánea de las ZEEs en la década de los 50s en Irlanda, en lo que quisiéramos enfatizar es en su proceso de expansión global: desde los 80s, y con un salto considerable desde los 90s, esta figura de desregulación radical territorial comenzó a crecer en el mundo –de 176 ZEEs que había a nivel global en 1986, pasamos a 845 en 1997 y a 3000 en 2002 (UNCTAD, 2019)–, en consonancia con los procesos de neoliberalización mundial y de globalización que se desarrollan con fuerza a partir de este período.
La UNCTAD señala que en la actualidad existen unas 5.400 ZEEs en el mundo, y cabe resaltar que el 90% de ellas están en el Sur Global. El principal promotor e impulsor de las ZEEs ha sido China, a lo interno desde las reformas liberalizadoras de Deng Xiaoping (+1979), y en varias regiones del mundo como parte de la estrategia de expansión de su influencia, como ha ocurrido en África (su principal huésped) –en países como Zambia, Nigeria, Etiopía, Mauricio o Argelia–, así como en numerosas regiones de Asia –como por ejemplo en Camboya, Bangladesh o Myanmar (Teran-Mantovani, 2019).
Hay, de manera general, dos maneras de evaluar lo que han dejado las ZEEs a nivel global: una, de orientación economicista, que examina cuánto “desarrollo” dejaron estas y cuál ha sido su performance; la otra, tiene que ver con los impactos sociales, socio-económicos, ambientales, culturales y a la soberanía de los países receptores de esta modalidad. De la primera se ha hablado mucho, hay una extensa literatura académica y de tanques de pensamiento que es mayoritariamente acrítica y envuelve a las ZEEs en un gran marco de normalización institucional y de narrativas propagandísticas, a pesar de sus numerosos impactos, hoy ampliamente reconocidos. El otro conjunto de literatura es minoritario y ha sido impulsado por sectores de la academia crítica y de derechos humanos y activismos de diverso tipo (véase por ejemplo Park, 2005; Gopalakrishnan, 2007; Laungaramsri, 2015; Oxfam, 2015; Levien, 2018; Cotula y Mouan, 2018; GeoComunes, 2018). Este último revela más bien el lado oscuro de las ZEEs.
Los entusiastas promotores de las ZEEs recurren a procesos de industrialización que se dieron en algunas economías del este asiático, y fundamentalmente a las postales de Shenzen (China), como la imagen prototipo que se vende del “paraíso económico” que lograrían las ZEEs. Pero incluso, en términos de performance capitalista, Shenzen antes que la norma es una excepción. En realidad en regiones como África ha dejado pobres resultados (Rodríguez-Pose et al, 2022), en Centroamérica ha aumentado la tasa de empleo pero primordialmente trabajo precarizado e hiper-explotado; y en Asia los resultados han sido más bien variables. El alcanzar el “desarrollo” sigue siendo una promesa incumplida para las ZEEs.
En todo caso, la pregunta que es necesario hacer es qué se entiende por “desarrollo” bajo estas ópticas dominantes, mucho más cuando las ZEEs radicalizan la lógica de ganadores y perdedores propia del sistema global dominante (muchos más perdedores, muchos menos ganadores). ¿Crecimiento del PIB a costa de qué?
En realidad, ese cambio económico promovido desde las ZEEs ha estado asociado a procesos graduales de neoliberalización de las economías donde se van implementando, como ha ocurrido por ejemplo en Corea del Sur (Park, 2005), China (Harvey, 2014), Laos (Laungaramsri, 2015), India (Levien, 2018), o la profundización de dicho proceso, como por ejemplo el caso de México (Ávila y Ávila, 2017). De hecho, las ZEEs han tenido un rol fundamental como catalizador de procesos de reestructuración económica, algo que debe ser muy tomado en cuenta para Venezuela, considerando que se encuentra ante un eventual cambio profundo de su fisionomía económica.
La territorialización neoliberal de las ZEEs crea otra gobernanza en el territorio, otra forma de soberanía, haciendo que este sea como un anexo directo del mercado global, y pulverizando la posibilidad de captación de rentas públicas –recuérdese que se caracteriza por la exención de impuestos, supresión de aranceles y de prácticamente cualquier carga tributaria a las empresas que las desarrollan.
Pero la supresión de ‘obstáculos’ que conllevan las ZEEs es integral: eliminar cualquier traba para el rápido desarrollo del capital incluye a la protección laboral, la propiedad comunitaria de la tierra, restricciones ambientales, derechos humanos. Este es el lado oscuro de las ZEEs, de los impactos y traumas sociales y ecológicos que no hablan sus promotores.
El desarrollo de ZEEs ha generado el despojo masivo de tierras a campesinos y familias para la conversión económica de las áreas, generando desplazamientos, violación de derechos humanos y afectación de sus medios de vida, como ha ocurrido por ejemplo en Madagascar, Vietnam o Filipinas (International Commission of Jurists, 2017; Cotula y Mouan, 2018). En Myanmar o Camboya se generó además especulación sobre la tierra ubicada en áreas aledañas a las ZEEs, con consecuencias sociales similares. El caso de India es el más emblemático pues no sólo impulsó una reestructuración económica en torno al despojo masivo de tierras, sino que también desató numerosos, intensos y violentos conflictos sociales, que incluso involucraron a la guerrilla maoísta contra las ZEEs. En China, entre enero 1992 y julio 1993 se concedieron derechos sobre 1.270.000 has de tierra a ‘desarrolladores’ de bienes raíces; sólo el 46,5% de esa tierra fue desarrollada (Huang and Yang, 1996 en Gopalakrishnan, 2007).
Es conocido el registro de sobre-explotación y precarización laboral, siendo que los regímenes normativos de las ZEEs socavan asociaciones de trabajadores y sindicatos. En el emblemático Shenzen, de los 12 millones de habitantes de la zona a principios del siglo XXI, 7 millones eran trabajadores migrantes que han operado prácticamente sin protección legal o social. Al menos un tercio de los trabajadores de las ZEE chinas reciben menos del salario mínimo (Gopalakrishnan, 2007). En Centroamérica el empleo en Zonas Francas y ZEEs, el cual es mayoritariamente ocupado por mujeres, tiene a unas 263.000 trabajadoras textiles explotadas (Oxfam, 2015). En El Salvador, al menos hasta diciembre de 2017 el salario mínimo en las empresas maquiladoras era inferior al del resto de la industria, sin contar con las paupérrimas condiciones de trabajo en las que se encuentran las y los trabajadores (Observatorio Centroamericano de Violencia Laboral, 2018).
Por último, es importante mencionar los impactos ambientales, dado que se trata de un territorio que pierde la formalización de regulaciones de protección a los ecosistemas: se pueden mencionar los ejemplos de impactos de este tipo causados en áreas protegidas y fuentes hídricas en Tailandia –con los subsiguientes problemas de acceso al agua– (Open Development Thailand, 2019); en India con contaminación por sustancias tóxicas y fuentes de agua (Nomani y Rauf, 2013) o los muy conocidos impactos ambientales en China.
El lado oscuro de las ZEEs, además de la entrega de la soberanía parcial o total y de la neoliberalización de la economía nacional, ha involucrado vidas humanas y ecosistemas. Son, por decir lo menos, propuestas muy polémicas. No en vano, en 2018 Andrés Manuel López Obrador le ponía fin a su implementación en México y en abril de este 2022 el Parlamento hondureño de la recientemente elegida Xiomara Castro las derogaron –Castro las tildó de “criminales”-
II. Antecedente de la Ley de ZEEs en Venezuela: el Largo Viraje y la Ley de Regionalización Integral (2014-2021)
Es imposible entender el surgimiento de la Ley de Zonas Económicas Especiales 2022 en Venezuela sin atender al progresivo proceso de reformas legales, normativas, políticas y medidas económicas que, desde 2014 han venido dándole cada vez mayor cabida a formas de acumulación neoliberal. A este proceso hemos llamado El Largo Viraje (Terán-Mantovani, 2022) y ha venido de la mano de la derechización de la llamada ‘Revolución Bolivariana’, que incluye el despliegue de un régimen autoritario y de represión que posibilite este proceso de neoliberalización.
Son variadas y numerosas las medidas y políticas en este período, algunas localizadas, otras de alcance nacional. No es objetivo de este artículo profundizar más en este proceso, que ha sido detallado en otros trabajos (como el citado arriba), pero sí señalar que, a nuestro juicio, desde este devenir de reforma económica es que hay que comprender el surgimiento de las ZEEs y poder responder a la pregunta de hacia dónde nos puede llevar en el futuro próximo.
Como es sabido, las ZEEs en Venezuela no son nuevas. Ya en julio de 2013, el entonces vicepresidente Jorge Arreaza ponía sobre la mesa en Pekín la idea de implementar las ZEEs en el país “a la manera de China” y mencionaba a Shenzhen como paradigma a seguir. En noviembre de 2014 se oficializó la Ley de Regionalización Integral para el desarrollo socioproductivo de la patria (LRI-2014) y con ella, las figuras de las “Zonas Estratégicas de Desarrollo Nacional” (ZEDN) y “Zonas Económicas Especiales” (ZEE). He aquí la puesta en intención y el antecedente normativo de la actual ley.
Vale la pena resaltar las atribuciones que la LRI-2014, hoy básicamente sustituida por la de 2022, consagraba para las empresas que operaran en las ZEDN y ZEEs:
La propuesta básicamente replicaba el modelo normativo internacional. Luego de un período de maduración neoliberal y de variadas condiciones de tipo político y económico (debacle de la estrategia Guaidó/Trump, leve recuperación de ciertos sectores de la economía, victoria electoral en las parlamentarias de fines de 2020, mesas de negociación, etc.), desde 2021 el Gobierno nacional impulsa una formalización del proceso de neoliberalización del país, un intento de refrescamiento institucional, una legalización de sus reformas y estrategias políticas, y la consolidación de mecanismos de apropiación y distribución de la riqueza propios de una economía del despojo. La Ley de ZEEs de 2022 se inscribe también en este reciente proceso.
III. La Ley de ZEEs de 2022
Además del contexto previamente explicado, la Ley Orgánica de las ZEEs publicada en la Gaceta No. 6.710 del 20 de julio de 2022 hay que leerla en conjunto con el concierto de leyes que se han aprobado y que seguirán aprobándose, resaltando la Ley Antibloqueo de octubre de 2020, que otorga poderes extraordinarios al Gobierno nacional en la gestión de los activos del Estado (para abrirlos a discreción al capital extranjero y local), suprime mecanismos de escrutinio público de las medidas y acuerdos alcanzados, y da enormes incentivos a inversores extranjeros.
No haremos un análisis in extenso de la Ley de 2022, pero podemos destacar brevemente algunas cuestiones particulares:
En todo caso, quedan también algunas preguntas y otras preocupaciones puntuales: ¿Tendría el Estado y la economía venezolana capacidades para garantizar bases estables para el desarrollo de las ZEEs? ¿Con qué Sistema Eléctrico Nacional se llevarán adelante estos desarrollos? ¿Cómo se manejaría un potencial aumento de los flujos migratorios internos hacia las ZEEs? ¿En qué se convertirían esos territorios, impactados por una eventual fiebre económica? ¿Cómo se va abordar la crisis ambiental que vive Venezuela ante la brutal lógica desregulatoria que proponen las ZEEs?
IV. Significados e implicaciones de las ZEEs
De lo expuesto anteriormente, planteamos 4 breves aspectos de interpretación sobre los significados e implicaciones de las ZEEs en Venezuela.
En primer lugar, nos encontramos ante el agotamiento histórico del centenario modelo petrolero y, por consiguiente, ante un complejo proceso de reestructuración económica que va cambiando radicalmente la fisionomía del extractivismo en el país. A nuestro juicio, estamos ante un período similar al del inicio de la Venezuela petrolera en el primer cuarto del siglo XX, uno que supuso una reorganización geo-económica de amplias dimensiones y que tuvo extraordinarios impactos para el país. El proceso de entonces fue impulsado desde la lógica de la acumulación por desposesión, con grandes cambios en los usos de la tierra, grandes desplazamientos de población, enormes impactos ambientales, cambios extraordinarios en los regímenes de acumulación y en las estructuras de poder. Dicho proceso fue consolidado por la vía de la fuerza –dictadura de Juan Vicente Gómez de por medio– bajo un modelo de poder oligárquico y dictatorial.
Con sus diferencias, hoy nos encontramos ante un proceso similar que ha abierto un nuevo período histórico, del que no sabemos necesariamente cómo vaya a evolucionar o qué vaya a consolidarse. Lo que sí podemos resaltar es que en pleno siglo XXI presenciamos la reconfiguración de formas de economías de enclave que han sido más bien propias del siglo XVIII o XIX, gestionándose a Venezuela como si fuese un conjunto de haciendas, y en lo cual las ZEEs tendrían un rol fundamental.
En segundo lugar, es importante mencionar que hay ZEEs en el Norte y en el Sur Global. El efecto en uno u otro es diferente, pues vista desde la División Internacional del Trabajo y la Naturaleza y las dinámicas geopolíticas, las ZEEs deben ser entendidas como una estrategia clave de re-colonización. Para el caso particular de Venezuela, las ZEEs deben ser comprendidas en el marco de su enorme vulnerabilidad geopolítica como un mecanismo de apropiación máxima de trabajo y naturaleza por parte de capitales transnacionales, en alianza con la nueva oligarquía nacional.
En tercer lugar, es importante insistir en que el asunto no es sólo económico, es territorial: lo que representan también las ZEEs es un drástico cambio más amplio en la territorialización del extractivismo que va dibujando una nueva geografía política en el país. Una que incorpora masivamente a la Amazonía, expande considerablemente economías transfronterizas, configura nuevas nociones de soberanía, nuevas formas de gobernanza y reinstala formas de poder neo-feudal. Hoy, en términos geográficos, vale la pena preguntarnos qué es eso que hoy llamamos la República de Venezuela, o qué va quedando de ella.
En cuarto y último lugar, si hacemos revisión de las economías a escala global veremos que hay una estrecha relación entre la precariedad y destrucción del marco de derechos sociales y políticos, y el abaratamiento del costo de la mano de obra. Algo que lamentablemente también está viviendo Venezuela. Históricamente, toda tasa media de ganancia del capital se ha recuperado a partir de diferentes mecanismos de despojo y de violencia. ¿Puede haber algún tipo de democracia en una ZEE? Las ZEEs no tienen nada que ver con derechos humanos ni de la naturaleza.
V. ¿Alternativas?
Ante la situación es necesario insistir en la discusión sobre otras alternativas económicas para enfrentar la crisis. Pero antes de remitirnos a este tema, es inevitable hablar del marco político general del país. Lamentablemente existe en este período histórico de Venezuela un consenso neoliberal en los liderazgos políticos dominantes, sean oficialistas o de oposición. No existen alternativas en el seno del proyecto gubernamental y un vacío similar encontramos en los partidos hegemónicos de la oposición.
Es en este sentido que es vital construir una alternativa política soberana, que posibilite la articulación entre diversos sectores sensibilizados, preocupados y movilizados por los efectos de la crisis y por la construcción de un nuevo proyecto nacional. Esta convergencia de actores debe intentar recoger sectores populares, de trabajadores, activismos, ambientalismos, defensores de derechos humanos, movimientos de mujeres, estudiantes, docentes, campesinos y comunidades indígenas, intelectuales, actores de partidos de base, entre otros. Y será necesario, de una forma u otra, elaborar y presentar una propuesta nacional que pueda evidenciar cómo abordar este momento histórico. Hay grandes obstáculos para alcanzar tal meta pero al mismo tiempo existen condiciones materiales para lograrlo. Pero la entrega del país no puede ser la única propuesta, el entreguismo no es una ruta inevitable.
Los urgentes cambios que requiere Venezuela no vendrán de manera espontánea. Es fundamental la movilización popular para afrontar este momento histórico. Hoy es el sector de trabajadores que está en la calle, pero en los últimos años el descontento popular no ha dejado de sentirse, de una u otra forma, en protestas y movilizaciones de diverso tipo.
Del mismo modo, es muy importante la recuperación de los derechos adquiridos en el país gracias a década de luchas sociales. Esto va, desde derechos puntuales hasta los más generales consagrados en la Constitución nacional. Leyes como las de las ZEEs, la Ley Antibloqueo o el decreto de creación del Arco Minero del Orinoco, son sencillamente violatorias de la Constitución, y por tanto, deben ser derogadas.
Son factibles otras alternativas económicas, y merecen ser debatidas y puestas en práctica. Venezuela tiene un potencial de eco-turismo y de turismo sostenible (¡no depredador!) que, como se da en países como Costa Rica y Cuba, pueden generar ingresos y puestos de trabajo rescatando y exaltando los valores ambientales, paisajísticos, gastronómicos, culturales y sociales del país. Del mismo modo, Venezuela dispone de unas 30 millones de hectáreas para la producción agrícola que, pensadas desde una visión de soberanía alimentaria y fortalecimiento de economías sociales y regionales nacionales, puede más bien fortalecer notablemente al país.
Habría mucho más para debatir, sobre el rol de la industria petrolera en un cambio de modelo en Venezuela, el papel que pueden jugar las economías de la naturaleza, los potenciales de energías renovables del país, entre otras. Este debate no se puede dar en blanco y negro y amerita abordar sus complejidades, tiempos y pautas de transición. Se requiere visión y voluntad política, y para ello, una coalición de actores políticos que pueda impulsar una propuesta alternativa para el país.
Por último, requerimos discutir qué modelo de sociedad queremos, en consonancia con debates avanzados que se están dando en otras partes del mundo. Y sobre todo, ante la crisis y el colapso civilizatorio que estamos viviendo, al que no podemos seguir de espaldas.