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La compra de tierras no resolvió el problema principalmente porque la reforma agraria se mercantilizó y porque el Estado se deshizo del problema entregándoselo a la autorregulación de la mano invisible.
Colombia ha tenido múltiples momentos históricos en los que se intentó realizar una reforma agraria, o por lo menos se ha prometido en campaña por varios presidentes colombianos. Hemos visto sin duda, los efectos de una serie de contrarreformas violentas, agresivas, que aún perviven.
Antecedentes
Desde el año de 1936 se inicia el proceso de reforma agraria tantas veces exigida por el campesinado colombiano, para ello se expedirá la Ley 200 de 1936 la cual tenía como finalidad normar el régimen de tierras para regularizar la propiedad especialmente los baldíos y posesiones y con ello implementar un mecanismo para la extinción del dominio privado y aportar terrenos baldíos y su redistribución para la explotación económica. Luego la Ley 100 de 1944 intentara incrementar el cultivo de las tierras y de la producción agrícola utilizando un mecanismo de expropiación para recuperar y redistribuir las tierras, impulsar la productividad de la tierra y eliminar la desigualdad. Y aunque ello no fue suficiente porque las lites en ambas normas hicieron todo lo posible para que no se implementara.
La Ley 135 de 1961 con la que se intentó extender a sectores rurales el ejercicio del derecho natural a la propiedad, por medio del mecanismo de expropiación y recuperación para redistribuir tierras, con función social y actuación de instituciones creadas con dicho fin, sin lograr mucho éxito. Después se emitirá la Ley 1 de 1968 donde se introducen modificaciones a la Ley 135 de 1961 intentando incluir en la Reforma Social Agraria el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria como mecanismo para expropiar y recuperar para redistribuir tierras, con función social y participación ciudadana, asunto que igualmente estuvo llamado al fracaso.
En 1973 se expedirá la Ley 4/73 que introduce modificaciones a las Leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1ª de 1968, estableciéndose disposiciones sobre renta presuntiva, se crea la Sala Agraria en el Consejo de Estado y se dictan otras disposiciones. Estableciendo en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión y también se podrán expropiar tierras adecuadamente explotadas con fines de ampliación de grandes explotaciones. Usando como mecanismo el expropiar y recuperar para redistribuir tierras, donde las tierras estaba ligado al acceso de medios de financiación para el emprendimiento de proyectos agropecuarios y estrategias de Desarrollo Rural Integrado. Sin embargo, dicho proceso tampoco creo réditos en el proceso.
La Ley 5 de 1973 la cual estimula la capitalización del sector agropecuario y se dictan disposiciones sobre Títulos de Fomento Agropecuario, Fondo Financiero Agropecuario, Fondos Ganaderos, Prenda Agraria, Banco Comercial, deducciones y exenciones tributarias y otras materias. Utilizando como mecanismo el expropiar y recuperar para redistribuir tierras, tierras ligado al acceso de medios de financiación para el emprendimiento de proyectos agropecuarios y estrategias de Desarrollo Rural Integrado. Sin mayores resultados.
1982 la Ley 35/82 donde se decreta una amnistía y se dictan normas tendientes al restablecimiento y preservación de la paz y se ordena programas de rehabilitación, dotación de tierras, vivienda rural, crédito, educación, salud y creación de empleos, en beneficio de quienes firmaron el acurdo de paz, y para su implementación se utilizó como mecanismo la adquisición para redistribuir tierras, dotando con planes estatales, que apuntaban a problemas sociales agrarios, cultivos ilícitos y movimientos armados y originándose la creación del mercado de tierras. Asunto que luego se acompañó con la Ley 30 de 1988 donde se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y se utiliza como mecanismo la adquisición de tierras por compra institucional para redistribuir tierras, a campesinos sin tierras, sin que los mecanismos de expropiación se eliminaran, sin embargo durante todos estos años el proceso nunca logro ningunos réditos de redistribución.
A partir de la Ley 160 de 1994 se presenta un cambio de estrategia que provocara la mercantilización de la tierra, ya que la entrega de tierras solo se daba a ocupadores que poseían previamente a su entrega, y se promovía, con recursos del Fondo Nacional Agrario, créditos o aportes de capital, para la constitución de empresas comerciales entre campesinos propietarios de tierras, beneficiarios de la reforma social agraria, o entre éstos y empresas o inversionistas particulares. Donde el principal mecanismo de adquisición de tierras era por medio del mercado de tierras para redistribuir, con compra directa, parcial subsidiada y entrega por Incora. Asunto que se reafirmara con la Ley 1152 de 2007 donde se crea el Estatuto de Desarrollo Rural y se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de Incora a Incoder, utilizando como Mecanismo de adquisición de tierras, el mercado de tierras para redistribuir, con compra directa, parcial subsidiada y entregada por Incoder.
Es decir, la compra de tierras no resolvió el problema principalmente porque la reforma se mercantilizó y porque el Estado se deshizo del problema entregándoselo a la autorregulación de la mano invisible.
Lo que en esencia terminó por impedir de forma definitiva la reforma casi en seco.
Cifras y más obstáculos
Por ello los avances en el proceso de restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011, modificada por la Ley 2078 del 8 de enero de 2021) a corte del 30 de septiembre de 2022, son mínimos. Es por ello que de 140.271 solicitudes presentadas ante el gobierno, un 65% tuvo rechazo por la Unidad de Restitución de Tierras (URT) donde se cuenta con 7.850 sentencias dictadas por los jueces, contando con 12.069 casos resueltos judicialmente, es decir un 9.2% en 11 años. (Fundación Forjando Futuros, 2022).
Como puede observarse de los 6.500.000 hectáreas abandonadas y/o despojadas, 567.161 hectáreas han sido restituidas, para un total de 8.7% de tierras restituidas. De este universo de casos, los magistrados les han reconocido beneficios al 45% de los opositores así, 1409 de estos opositores conservaron la propiedad de los predios, 296 fueron compensados con otro predio o con dinero. Se resalta así mismo que, del 52% de los casos de despojo o abandono fueron responsabilidad de grupos Paramilitares, el 20% se atribuye a Guerrillas, 20% a enfrentamientos y el 1% al Estado. (Fundación Forjando Futuros, 2022).
El Acuerdo firmado entre la entonces insurgencia de las FARC–EP y el Estado, incluyó un punto dedicado a la Reforma Rural Integral, democratizar la tierra, salvaguardar la cultura campesina, la autonomía territorial, entre otros valores anclados al concepto de arraigo y territorio. De no lograrse este propósito será imposible cambiar el curso del llamado desarrollo rural a favor de las comunidades más pobres, tampoco se podrá cumplir con reducir la brecha de desigualdad y se mantendrán las causas estructurales del conflicto armado garantizando si, su constante repetición.
En este sentido el informe del Instituto Kroc, encargado de hacer monitoreo de los niveles de cumplimiento del acuerdo de Paz (2016), en su informe titulado: “Cinco años después de la firma del Acuerdo Final: reflexiones desde el monitoreo a la implementación, diciembre 2020 a noviembre 2021”, resalta un preocupante cifra de avances mínimos en lo atinente al punto 1 Reforma Rural Integral, un 81% de lo acordado en este punto o no se ha iniciado su implementación (14%) o está en un avance mínimo (67%). Ver gráfica.
Subsisten dificultades que suman obstáculos, como la falta del catastro multipropósito, una detallada caracterización de los predios que permitiría identificar con claridad si se puede hablar de procesos de formalización o de acceso, no hay claridad sobre qué tierras fueron despojadas o abandonadas, en el sentido estrictamente legal se tienen dificultades para determinar cuáles tierras fueron adquiridas en medio de conflicto, se suma que aún el otorgamiento de títulos por parte de Fondo Nacional de Tierras a pueblos y comunidades indígenas, negras, afros, raizales, palenqueros (NARP), en general, no hay una dinámica que conduzca a una transformación cualitativa de la estructura agraria, aun siendo el espíritu de la Reforma Rural Integral, en este punto es de resaltar por ejemplo, la negativa a constituir Zonas de Reserva Campesina (ZRC). (IPDRS, 2022)
Recientemente una carta de Salvatore Mancuso, ex comandante del grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), desmovilizado en el 2005 en medio del acuerdo entre estos grupos y el Estado colombiano, extraditado por el entonces presidente Álvaro Uribe a Estados Unidos, quien ya cumplió condena y espera su libertad, ha manifestado su respaldo a la política de Paz Total y la Reforma Agraria de Gustavo Petro y manifiesta en su Carta enviada el 31.10.2022 al presidente que:
… esa reforma agraria que lidera su gobierno empiece en Córdoba y concretamente con la entrega de esos predios tiene un significado mayúsculo. No solo por el hecho de que sea en el departamento de Córdoba, azotado por tantas violencias, sino por el hecho de constatar que, tantos años después de haber dejado las armas, siguen muchos temas inconclusos que son el resultado directo de varios factores que quedaron pendientes o fueron incumplidos en nuestra negociación y posteriores a la desmovilización. Este hecho demuestra que el Estado no fue competente a la hora de recibir y entregar las tierras y otros bienes y activos que estuvieron en manos de las Autodefensas. Todo indica, a la luz de lo que se va revelando por los medios de comunicación, que gran parte de lo que se entregó terminó en manos de terceros de manera fraudulenta o en su defecto en el abandono.
Las estrategias militares de erradicación de cultivos de uso ilícito realizadas por encima del acuerdo de Paz (2016) y de los acuerdos con las comunidades y las acciones militares adelantadas con la excusa de proteger el medio ambiente la Amazonía (operación Artemisa), han incrementado el atropello al campesinado y promueven nuevos ciclos de colonización y de ampliación de la frontera agrícola acentuando la dinámica del conflicto.
Negar por todos los medios, el acceso a la tierra y al territorio es de suyo un atentado contra la participación y la democracia, supone entonces una negación de los sujetos en tensión, de sus culturas, de sus estilos de vida, se anulan culturas, pueblos y por ende se le niega como sujeto activo del proyecto de sociedad y país.
Gobierno Petro
Mas recientemente, en estos primeros meses del gobierno de Gustavo Petro y Francia Márquez se ha retornado a las discusiones sobre la toma o recuperación de tierras de comunidades campesinas, indígenas, negras que ha generado gran ruido mediático, pero que, en sí, es una realidad que lleva años dándose en medio de un país desigual y cargado de injusticias. Es la respuesta histórica de sectores sociales afectados por el avance sin par, del acaparamiento e hiper concentración de las tierras de forma violenta, en Colombia.
Ante esta situación y su manejo mediático, el llamado fue a las fuerzas militares a “proteger la propiedad privada” a la par que se anunciaban diálogos con ocupantes o recuperadores de tierras, en paralelo los latifundistas hicieron gala de una demostración de fuerza al mejor estilo paramilitar, como ejercicio de presión.
En este orden, se anunció con gran despliegue mediático la firma de un acuerdo entre el Estado y la Federación Nacional de Ganaderos de Colombia (FEDEGAN). Vale decir que esta Federación ha sido señalada y procesada por la financiación de grupos Paramilitares, por acaparamiento de tierras, desplazamiento, entre otras acciones victimizantes y contrarias a Ley.
Así, se anunció este acuerdo cuya base es la compra de tierras por parte del Estado a Ganaderos de forma voluntaria, un total de 3 millones de hectáreas (Ministerio de Agricultura, Colombia, 2022).
Si bien, esta decisión no es en sí una reforma agraria, así la están relacionando. Este acuerdo impactará zonas de influencia de ganaderos, como es lógico. Este acuerdo reza, entre otras que:
Esa tierra tiene que tener crédito, tiene que tener transferencias tecnológicas, tiene que tener mecanismos de comercialización de sus productos, tiene que tener un proceso de asociatividad regional que nos permita saltar hacia la agroindustria (Ministerio de Agricultura, Colombia, 2022)
Petro y Márquez proponen así, un modelo que ya tiene antecedentes en Colombia y que se asemeja o es la continuidad del modelo Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social) que buscaba promover el agronegocio en varias partes del país, el “desarrollo industrial del campo”, en este nuevo plan de gobierno estos proyectos se implementarán, principalmente, en el norte del país.
Es el modelo de asociatividad, encadenamientos y alianzas productivas entre pequeños, medianos y grandes productores con el fin de garantizar una producción a escala y competitiva e insertada en cadenas de valor agregado, muy al estilo Banco Mundial, el cual busca facilitar el tránsito de las tierras en manos de la productividad agro industrial (Insuasty Rodríguez, 2019). Un modelo ya promovido por presidentes anteriores y ahora extendiendo hacia otras regiones del país.
Ahora bien, vale recordar que, el campesino no tiene nada que aportar a una agroindustria ya existente, sus solicitudes y llamados al igual que las comunidades indígenas y negras se centra en la defensa del territorio, sus costumbres, su cultura, la defensa de la vida, sus referentes valóricos son otros.
En esta misma lógica, el presidente Petro ha entregado, en ceremonias públicas, tierras del inventario de la Sociedad de Activos Especiales (SAE) bienes adquiridos con dineros del narcotráfico, que pasan a disposición del Estado para ser entregados a campesinos despojados como debería ser siempre, es el caso reciente de la entrega de la Hacienda Támesis 590 hectáreas, entregada a 50 familias campesinas, hacienda que fuera de propiedad del Paramilitar Carlos Castaño, en Córdoba.
Estas tierras y bienes de la SAE cuentan con serias dudas de su disposición y manejo, como el mismo presidente lo ha hecho saber de manera pública y ha venido (ver).
Vigencia
En últimas, aún los avances en el acceso a tierras y territorios son mínimos, los problemas persisten y por ende las luchas y resistencias campesinas, indígenas y negras también.
Manuel Rojas y Hernando Urbina, Gabriel Martínez, Hector Mondragón, Frank Höllinger, Ruth Suárez y Absalón Machado, exponen la gran cantidad de problemas con especial énfasis a la concentración de la tierra, fragmentación, pobreza, destrucción de los recursos naturales y la baja participación de los campesinos en la producción (Machado & Suárez, 1999). De igual manera se pone la lupa al mercado de tierras como un posible mecanismo de resolución de los problemas rurales o de reforma de tierras.
La propuesta de Gustavo Petro podemos decir, sin miedo a equivocarnos, se mantiene en la línea del mercado. Es posible que no se haya pensado en una etapa de expropiación de forma preferente, pero ello hubiese podido ser tan contraproducente como las primeras reformas rurales, ya que las elites lo hubiesen impedido.
Ahora bien, todavía le es necesario consolidar apoyos económicos, culturales, políticos, legislativos e incluso de élites, para que esto marche bien.
Es necesario que se destraben los elementos de extrema burocratización y descentralización del proceso, se incluya el sector empresarial como hasta ahora se ha hecho, definir las alianzas económicas, el nivel de endeudamiento que el país está dispuesto a soportar y el tiempo de la amortización.
La asistencia técnica a los nuevos propietarios, el seguimiento y monitoreo de los campesinos para que el proceso no fracase y los campesinos no reciban tierras para volver a vender o seguir subordinados al latifundista o al encadenamiento productivo en beneficio de los grandes.
Lo cierto es que el sector agropecuario no ha desplegado todo su potencial debido a muchos factores como la híper concentración de la propiedad, el conflicto armado, la falta de claridad en las políticas públicas y el poco o nulo reconocimiento de la diversidad que habita los territorios en Colombia.
La historia de las acciones, intenciones y políticas para el sector es larga, como larga es la historia de las frustraciones.
Referencias
Fundación Forjando Futuros. (30 de octubre de 2022). Así va la restitución en Colombia, corte septiembre 2022. Obtenido de Fundación Forjando Futuros: https://www.forjandofuturos.org/nuestras-publicaciones/
Giraldo, J., Luna Alzate, L., & Peters, S. (2022). ¿Del paramilitarismo al paramilitarismo? Radiografías de una paz violenta en Colombia. Bogotá: Periferia. Obtenido de Kavilando: https://www.kavilando.org/lineas-kavilando/conflicto-social-y-paz/9256-del-paramilitarismo-al-paramilitarismo-radiografias-de-una-paz-violenta-en-colombia-libro
Insuasty Rodríguez, A. (27 de septiembre de 2019). El Banco Mundial ha entrado con fuerza al delicado negocio de la alimentación humana. Obtenido de Kavilando: https://www.kavilando.org/lineas-kavilando/observatorio-k/7224-el-banco-mundial-ha-entrado-con-fuerza-al-delicado-negocio-de-la-alimentacion-humana
Insuasty Rodríguez, A. (2017). ¿De qué hablamos cuando nos referimos al paramilitarismo?. El Ágora USB, 17(2), 338–367. https://doi.org/10.21500/16578031.3278
IPDRS. (2022). Informe: Acceso a la tierra y territorio en Sudamérica. Obtenido de IPDRS: https://kavilando.org/lineas-kavilando/territorio-y-despojo/9305-informe-2021-acceso-a-la-tierra-y-territorio-en-sudamerica
Kroc Institute. (30 de noviembre de 2021). Cinco años después de la firma del Acuerdo Final: reflexiones desde el monitoreo a la implementación. Obtenido de Kroc: https://curate.nd.edu/show/3t945q50s3t
Ministerio de Agricultura, Colombia. (octubre de 2022). [Texto] Acuerdo para la materialización de la Paz Territorial, Fedegan – Gobierno de Colombia. Obtenido de Kavilando: https://kavilando.org/lineas-kavilando/conflicto-social-y-paz/9292-texto-acuerdo-para-la-materializacion-de-la-paz-territorial-fedegan-gobierno-de-colombia
Machado C., A., & Suárez, R. (1999). El mercado de tierras en Colombia: ¿una alternativa viable? Colombia: Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas (CEGA), Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA). Mártir D. A., P. (1964). Décadas del Nuevo Mundo. México: Polifemo Edición. https://repositorio.iica.int/bitstream/handle/11324/13552/BVE20118941e.pdf?sequence=1&isAllowed=y
*Docente investigador Universidad de San Buenaventura, parte de REDIPAZ e integrante Grupo Kavilando.
**Docente investigador Universidad Autónoma Latinoamericana (UNAULA). Abogado Universidad de Antioquia, Politólogo Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, Especialista en Cultura Política: Pedagogía de los Derechos Humanos, Universidad Autónoma Latinoamericana (UNAULA), Magíster en Estudios Urbano Regionales de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, estudiante del doctorado en conocimiento y cultura en América Latina Ipecal (Instituto Pensamiento y Cultura en América Latina, A.C.). Editor de la revista Kavilando y Ratio Juris.. Orcid: https://orcid.org/0000-0001-8128-4903 Google Scholar: https://scholar.google.es/citations?user=mlzFu8sAAAAJ&hl=es. Email: editor.ratiojuris@unaula.edu.co.