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Resumen Ejecutivo
In: Klaus Bodemer (editor): El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina div> ¿Amenaza para la democracia ¿Recal / IIK / Flacso-Chile / Nueva Sociedad Caracas 2003ISBN 980-317-199-2
A inicios del sigloXXI, el panorama de seguridad latinoamericano se caracteriza por dostendencias contradictorias: por un lado, la restauración de la democracia y los proyectos deintegración han contribuido a la pacificación de la región, la creación de medidas deconfianza mutua y la creciente subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil; por elotro, en determinados países se observa un resurgimiento de la violencia y/o la militarizaciónde la sociedad, estrechamente vinculado con las nuevas tareas de las Fuerzas Armadas.El caso de Colombia demuestra que tanto la militarización como los conflictos bélicosintra-estatales siguen ocupando un lugar destacado en América Latina. Así, el Plan Colombia, anunciado por el Gobierno de Pastrana, cuya componente militar es fuertemente apoyada por EE.UU., amenaza con extender el conflicto colombiano a todos los países vecinos. Ellopodría significar la (re)militarización y el resurgimiento de focos armados tanto en toda elárea andina como en países fronterizos de Colombia como Brasil o Panamá. Esta situacióncontrasta con la tendencia hacia la desmilitarización y el desarme en América Central y lacooperación entre las Fuerzas Armadas en el Cono Sur a raíz de la integración y larestauración democrática.Un problema de seguridad común en toda la región es el aumento de la violencia. Mientras que los conflictos bélicos entre países latinoamericanos han ido desapareciendo, al igual quela imagen del enemigo externo durante la Guerra Fría, el fenómeno de la inseguridadciudadana ha contagiado a toda la región y representa hoy la más seria amenaza para el orden
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democrático. De acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),140.000 personas son asesinadas cada año y una de cada tres familias latinoamericanas esvíctima de una agresión criminal. Según el Banco Mundial, 34 de cada mil ciudadanoslatinoamericanos están afectados por actos de violencia, siendo Colombia, El Salvador yGuatemala los países con el más alto índice de inseguridad ciudadana.En muchos países, ni las fuerzas de seguridad ni el aparato estatal – cada vez más débil –están en condiciones de hacer frente a la violencia, que casi siempre es una válvula de escape a la extendida pobreza en la región. En este sentido, el nuevo panorama de inseguridadlatinoamericana, particularmente visible en la región andina, está estrechamente vinculadocon la falta de estrategias de desarrollo por parte de los gobiernos. El auge de la inseguridad ciudadana se debe en gran parte a la distribución extremamente desigual de los ingresos y sus altos costes sociales.Para responder a esta tendencia, y considerando que el apoyo internacional puede influirsignificativamente en una salida a esa situación, y considerando también la importanciaestratégica que la Unión Europea fortalezca su presencia y su representatividad en Américadiv> Latina, el “proyecto seguridad”, realizado por el Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK)dentro del programa “América Latina 2020” de la Red de Cooperación Euro-Latinoamericana (RECAL) propuso tres estudios específicos y la proyección de escenarios1que tendrán en cuenta los problemas y particularidades de cada una de las tres subregionespara la adecuación más óptima de la política de la Unión Europea hacia la región en general: Crisis de la región andina: Fragilidad democrática inestabilidad social y Plan Colombia Seguridad y relaciones cívico-militares en México y América CentralAnálisis de tendencias y variables para un escenario prospectivo: Aprendiendo de la experiencia del Cono Sur en la resolución de conflictos.Los informes analizan diversos factores del problema de seguridad en América Latina que se consideran determinantes en la situación actual. En lo que sigue, resumimos los puntos más resaltantes de los informes de los tres especialistas, para presentar luego el informe elaborado 1. En estudios prospectivos como éste, el término escenarios se refiere a proyecciones sobre el futuro –positivas o negativas- elaboradas a partir del análisis de las tendencias actuales y potenciales.
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por el equipo IIK-RECAL, en torno de las continuidades y rupturas en la seguridad enAmérica Latina a principios del siglo XXI, el papel de los actores externos, posibles escenarios futuros y las opciones para la política de la Unión Europea.1. El narcotráfico como problema de seguridad en la región andinaEste informe estuvo a cargo de Francisco Leal Buitrago, profesor investigador en laFacultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Quito (Ecuador). Para laregión andina, el narcotráfico se ha convertido en la principal amenaza de seguridad y en elcatalizador principal de problemas ya existentes en la región. La crisis en la región andina se enmarca en un nuevo ordenamiento internacional y expansión de la globalización en la pos-Guerra Fría, en el que EEUU cumplen el papel de orientadores. En Latinoamérica se observa una re-hegemonización estadounidense, acompañada de la desvalorización estratégica delárea. Las nuevas amenazas a la seguridad se caracterizan por ser complejos problemassociales de orden trasnacional y no amenazas interestatales. Entre estas amenazas, elnarcotráfico ha afectado a América Latina y sobre todo a los países andinos, debido a que EEUU ha ubicado a ese problema como el eje de su seguridad en el hemisferio, bajo untratamiento prohibicionista a las drogas. Colombia es el país más inestable en la región, debido a la inserción del narcotráfico en la sociedad, la expansión de las guerrillas y la consolidación de los paramilitares. El gobierno de Pastrana inició un ambiguo proceso de paz como parte del llamado Plan Colombia. EEUUfinanció en 2000 la parte militar de ese plan, dedicada a la represión contra los cultivos ilícitos, proyectando una visión de Colombia de amenaza para la región. El Plan militarizó yregionalizó la lucha contra el narcotráfico, afectando más la seguridad de Ecuador yVenezuela, y menos la de Perú y Bolivia.Con respecto a la situación de los países andinos, las relaciones de Venezuela conColombia se han deteriorado con el gobierno de Chávez, por su condescendencia con lasguerrillas y sus críticas al Plan Colombia y a EEUU. Además, Venezuela desea construir unnuevo sistema político mediante reformas y el apoyo de los militares, a sabiendas de que éstos han sido un poder importante en el país. Ecuador es el más vulnerable frente al PlanColombia, debido a la inestabilidad política, la crisis económica, la vecindad con los cultivosde coca y la ejecución del Plan. En su papel de árbitro político, sus fuerzas militares buscan
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neutralizar este problema en forma contradictoria, debido a que aceptan la ayuda militarestadounidense. Perú se liberó de un gobierno autoritario y enfrenta el reto de reconstruir la democracia en un ambiente en el que el narcotráfico forma parte de la corrupción y losmilitares no son ajenos a ella; parte importante de esta reconstrucción es doblegar el poder de los militares en la sociedad. Bolivia es el país más frágil de la región, gobernado ahora por Jorge Quiroga, sucesor del enfermo exdictador Bánzer, quien se comprometió con EEUU aerradicar los cultivos de coca, lo que ha provocado movilizaciones de los cocaleros y haafectado la estabilidad política. Los militares, que son parte de los conflictos políticos ysociales del país, apoyan la política de erradicación y sus costos políticos. Resulta necesario vencer el fuerte aislamiento de los países andinos con el diseño de unapropuesta de seguridad cooperativa regional para negociarla con EEUU, usando los medios de integración regional existentes. Aprovechando las presiones de EEUU sobre la región, elnarcotráfico sería el factor central de la propuesta hacia un desarrollo alternativo, conaplicaciones nacionales de acuerdo con las especificidades de los países.2. Seguridad y relaciones cívico-militares en México y CentroaméricaEste informe fue elaborado por Raúl Benítez Manaut, profesor en la Universidad NacionalAutónoma de México (UNAM). En el caso de Centroamérica y México, se destaca en primer lugar la ausencia de conflictos inter-estatales en esta región, resueltos todos ellos por medidas diplomáticas. Asimismo, hay que subrayar los avances realizados por la subregión hacia lademocratización de los países, la desmilitarización (en el Istmo centroamericano), la reformadel Estado y su inserción en el proceso de “globalización”. En Centroamérica coincidierontres procesos paralelos: la democratización, la pacificación y la desmilitarización. Resaltatambién el exitoso proceso de integración subregional, sobre todo en el ámbito de lacooperación militar. Como ejemplos destacados se puede mencionar las reuniones regularesentre los Ministros de Defensa del Istmo, así como la creación de la AcademiaCentroamericana de Policía. Tanto en Centroamérica como en México, el narcotráfico representa una amenazaimportante para la seguridad nacional, a la vez que la lucha contra la droga tiene un lugarprominente en las nuevas tareas que asumen las fuerzas armadas. Otro problema de seguridad en la posguerra fría son la delincuencia común y el crimen organizado, que sobre todo en
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Centroamérica han sustituido “la violencia política del pasado por la violencia social delpresente”. En este contexto, también resulta preocupante el fenómeno del rearmamentoprivado en México, que se debe a la venta de armas desde EEUU y Guatemala. En el contexto de la crisis de Chiapas y el surgimiento del movimiento zapatista, se haproducido un proceso de re-militarización en algunas regiones del país, hecho que impactasobre las relaciones cívico-militares en México. La coincidencia entre militarización y crisisde gobernabilidad fue un factor importante para el gradual declive del Partido Revolucionario Institutionalizado (PRI). Resulta, que el PRI no es sólo un partido, sino una estructura política y social. Teniendo en cuenta su tradicional peso en la sociedad mexicana que se mantienehasta la actualidad, es muy probable que el pacto cívico-militar establecido por el PRI en los años cuarenta – basado en el respeto mutuo absoluto – se mantenga también después de susustitución en las urnas por el Gobierno de Vicente Fox en julio del 2000. Para el nuevoGobierno, la desmovilización del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y lapacificación en Chiapas son los principales desafíos en las relaciones cívico-militares.Como comentario al informe de Raúl Benítez Manaut surgió el artículo de GüntherMaihold, quien aporta algunos nuevos elementos, en su mayoría preocupantes, con respecto altema de la violencia y seguridad/inseguridad en Mexico y América Central: la revalorizaciónde las fronteras en términos militares; el rediseño de las zonas de seguridad; el peligro de una “potencial colombianización” de Centroamérica; la agudización de conflictos fronterizos en elIstmo centroamericano; las nuevas doctrinas de seguridad nacional; los posibles efectos delcombate a los “estados renegados” en América Latina; los nuevos roles de las fuerzasarmadas en el ámbito económico-social y con respecto a la seguridad pública. A eso seagrega, finalmente, la creciente privatización de la seguridad a costo del monopolio delEstado al respecto y una cifra espectacular de armas circulantes en manos privadas. El autor concluye que la “región fronteriza” en un sentido amplio, es decir el área que comprende a los vecinos inmediatos a EE.UU, ha sufrido en los últimos tiempos un duro proceso dereconfiguración. La violencia ha cambiado solo de “cara” pero sigue afectando severamente la vida de los ciudadanos. Del mismo modo, los escenarios de (in)seguridad se han idorefigurandos en las situaciones de posguerra y ante nuevas amenazas. Las respuestas por parte de los políticos a este nuevo cuadro son todavía insuficientes, lo que significa que la búsqueda de una “seguridad democrática” continúa siendo una de las tareas preeminentes en la región.
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3. La agenda de seguridad en el Cono SurEste informe estuvo a cargo de Francisco Rojas Aravena, director de FLACSO-Chile, co-director del programa Paz y Seguridad en las Américas y profesor de la Universidad Stanford. Comparada con otras regiones del subcontinente, caracterizadas por convulsiones político-económicas y por una creciente militarización (la región andina) o estancamiento, exclusiónsocial y creciente inseguridad pública (el istmo centroamericano), la situación político-estratégica del Cono Sur es indudablemente mejor. El fin de la Guerra Fría tuvo un efectomuy positivo para los países del Cono Sur de América Latina, en especial para las relaciones entre Argentina, Brasil y Chile. Esto posibilitó reafirmar, desarrollar o retomar las tendenciasa la cooperación. Parece poco probable la regresión hacia un escenario conflictivo en estaregión. Las variables determinantes que incidirán en los cursos de acción son la estabilidad política, la interrelación entre los actores principales y su grado de institucionalización, elbajo grado de conflictos interestatales y las preocupaciones compartidas. A ello se agregan elgrado de modernización de las Fuerzas Armadas, las demandas por modernización enmaterias estratégicas, la reducción del gasto militar, la asistencia y cooperación externa enmaterias de defensa, la participación en operaciones de mantenimiento de la paz y enregímenes de control de armamentos y, finalmente, el impacto regional de la accióninternacional de la subregión. Con el proceso de democratización se abrieron espacios para un diálogo político y un nuevo tipo de liderazgo civil en materias de defensa y seguridadinternacional. El fin de la confrontación geopolítica (entre Chile, Argentina y Brasil) y de lacompetencia estratégica en el ámbito nuclear (entre Brasil y Argentina)) posibilitaron lacooperación político-estratégica tanto interestatal como en el ámbito internacional. El mismoefecto tuvo la solución de conflictos fronterizos (entre Chile y Argentina).Resumiendo las experiencias de las últimas dos décadas se pueden extraer seis leccionespositivas en la resolución de conflictos en el Cono Sur: racionalidad política en las decisiones durante situaciones de crisis; valores compartidos; superación de las diferencias territoriales;creciente interdependencia económica y coordinación política; una percepción de riesgoscompartidos y; medidas de confianza mutua, que han generado un proceso de crecientetransparencia. Estas seis lecciones se han podido consolidar gracias a la aplicación de unaserie de conceptos articuladores que facilitan las relaciones mutuas: gradualidad (en vez demetas finalistas); flexibilidad (en vez del mantenimiento de posiciones formales); acciones
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recíprocas y balanceadas; simetría en el cumplimiento de los compromisos; tratamientopreferencial en el marco del concepto de un regionalismo abierto y, finalmente, incorporaciónde actores no tradicionales en las relaciones estratégicas. Los cuatro instrumentos principales en el Cono Sur respecto al tema de lainstitucionalización – un factor determinante para el éxito de cualquier proceso decooperación, aún más en materia de defensa y seguridad – son 1.) el diseño y desarrollo de estructuras formales de carácter piramidal; 2.) el establecimiento de marcos institucionales enlos que se planifican, coordinan e impulsan medidas de confianza mutua y de seguridad; 3.) la acción concertada de los países del Cono Sur frente a riesgos compartidos y 4.) el diseño de regímenes internacionales de carácter vinculante.Los factores aquí mencionados explican en gran parte el hecho que el Cono Sur se estádesarrollando cada vez más en una zona de paz y estabilidad, sirviendo así como modelo para otras regiones del subcontinente latinoamericano, las cuales se siguen sumergiendo enconvulsiones políticas, económicas y /o sociales.