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Las Aguas Turbulentas de la Frontera México-USA 
18.08.06
Se ha dicho que las guerras del futuro serán por el control del agua. Y ciertamente, en la frontera entre México y Texas las tensiones en torno a la distribución de los recursos hídricos compartidos están creciendo. Además, el hecho de que la región sea árida y está experimentando un rápido crecimiento demográfico se ve aún más complicado por la dimensión binacional de la situación. Si bien, afortunadamente, un conflicto abierto entre ambos países es muy poco probable, calmar las aguas turbulentas de la frontera no será tarea fácil. En una serie de dos partes que comienza con el presente número, borderlines examina las relaciones entre México y EE.UU. en términos de las aguas de la frontera.
Mary Kelly, Arturo Solís y George Kourous/EnLineaDIRECTA
Para México, asegurarse un abastecimiento adecuado de agua se perfila como un asunto crítico para las décadas venideras. Las cifras de la Comisión Nacional del Agua (CNA) indican que las reservas disponibles de agua en el país son de menos de la mitad de lo que eran en los años cincuentas. Según Víctor Lichtinger, titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), más de 12 millones de mexicanos carecen de acceso a agua potable, y varios grandes centros urbanos enfrentan actualmente graves problemas de abastecimiento del líquido. México dispone de un promedio de únicamente 5,000 metros cúbicos de agua al año por persona—nivel muy por debajo del promedio mundial de 8,000 a 10,000 metros cúbicos. En cambio, EE.UU., Canadá, Europa, y algunos países de Sudamérica disponen de hasta 30,000 metros cúbicos de agua por habitante. Para empeorar las cosas, aproximadamente el 52% del territorio mexicano está clasificado como árido o semiárido. Muchas de estas regiones están en peligro de desertificación como consecuencia de la actual deforestación, sobrepastoreo y sobreexplotación de las aguas subterráneas.
En la árida región fronteriza, la situación es especialmente severa. El intercambio comercial entre México y EE.UU., en pleno auge desde 1995 cuando entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), ha acelerado el crecimiento de los centros manufactureros de la frontera y provocado un aumento en la agricultura de exportación en determinados estados áridos del norte como Sonora. Como consecuencia, los ríos de la región están siendo explotados más que en cualquier momento del pasado y los mantos acuíferos de la zona se agotan a un ritmo peligroso.
En la zona de Cd. Juárez-El Paso, muchos observadores han vaticinado que el abasto de aguas subterráneas podría esencialmente agotarse dentro de 20 años. Aunque El Paso ha empezado a implementar derechos de uso del agua en los condados rurales al este de la ciudad, también se ha vuelto más dependiente de las aguas superficiales provenientes del Río Bravo/Río Grande (RB/RG), el principal curso de agua de la región. En la actualidad, El Paso recibe del río aproximadamente la mitad de su abastecimiento anual de agua, para lo cual renta o adquiere de otro modo derechos de agua de riego del Distrito No. 1 para el Control y Mejoría del Agua de El Paso.
Para El Paso, el cambio a agua superficial no ha sido fácil. Los obstáculos han incluido dificultades para negociar la adquisición de derechos de riego y la pobre calidad del agua del río durante los períodos de entregas reducidas de las presas Elephant Butte y Caballo, que se encuentran aguas arriba. Estas presas se usan para almacenar unos 2,466 millones de metros cúbicos de agua del Río Bravo/Río Grande, y sus entregas determinan casi por completo el caudal del río en la zona de El Paso/Juárez. Estas entregas se determinan únicamente en función de las necesidades de los regadores de la zona de Elephant Butte y El Paso y del requisito de proporcionar transvases anuales a México equivalentes a 74 millones de metros cúbicos como estipula el tratado de aguas de 1944. Aunque las presas permiten almacenar el líquido, también han reducido enormemente el flujo del río hacia abajo.
De hecho, las aguas superficiales del RB/RG se han sobreexplotado a fin de abastecer de agua durante todo el año a la agricultura de riego, la industria y los municipios de la frontera, actualmente en expansión. Del lado norteamericano, el río ya está “excesivamente asignado”; es decir, los derechos de agua rebasan—y según algunos, casi duplican—la cantidad de agua normalmente disponible.
Al mismo tiempo, la sequía que continúa en el norte de México y los flujos reducidos del Río Conchos—que desde México alimenta al Río Bravo/Río Grande al sur de El Paso—han impactado aún más el río. Los reservorios binacionales de Amistad y Falcón se han reducido a sus niveles más bajos desde los años sesenta, cuando empezaron a operar, lo que ha limitado severamente el abastecimiento de agua a los municipios y regadores de ambos lados del Bajo y Medio Río Bravo.
Los impactos de la sequía y de los déficit de agua del río han sido resentidos fuertemente por los agricultores y las localidades de ambos lados de la línea divisoria. Algunos productores agrícolas estadounidenses del Valle del Bajo Río Bravo estiman que sus pérdidas son del orden de U.S. $400 millones al año en años recientes. Los productores mexicanos reportan cifras similares, especialmente los del noreste, donde en los últimos diez años se ha presenciado un marcado decremento de la cantidad de tierras destinadas a la producción agrícola. En Nuevo León y Tamaulipas, según estimaciones de 1995-96, se perdieron cultivos en 242,820 has. de sorgo, maíz, frijol y trigo. En Tamaulipas la producción de maíz cayó en un 44% en la temporada de 1994-95 y la temporada 1995-96 también fue extremadamente difícil. En 1996, el gobierno mexicano se vio obligado a importar casi U.S. $2,000 millones en granos para aliviar la creciente hambre, y gran parte de esos granos se destinó al norte de México.
El Menguante Río Grande
El Río Bravo nace en el estado de Colorado, atraviesa Nuevo México, marca la frontera de Texas y desemboca en el Golfo de México; a lo largo de su curso, proporciona agua potable para más de 13 millones de personas. Es el quinto río más largo de América del Norte y, junto con sus tributarios, sirve como la principal fuente de agua de la región fronteriza entre Texas y México.
Desde la línea divisoria entre Nuevo México y Texas hasta justo al sur de El Paso, el Río Bravo ha sido canalizado, desviado y en términos generales administrado más como una frontera internacional que como un sistema fluvial. El caudal en este tramo depende casi por completo de las entregas de las presas Elephant Butte y Caballo. Desde un poco al sur de El Paso hasta poco antes de su confluencia con el Río Conchos, cerca de la localidad fronteriza de Ojinaga, el caudal del río se reduce severamente. Este tramo, llamado el “río olvidado” es una sección aislada que se utiliza para riego en escala relativamente menor.
En años con precipitación pluvial normal, la mayor parte del agua del RB/RG abajo del “río olvidado” se origina en México como efluente del Río Conchos. Pero la misma cuenca del Conchos se encuentra fuertemente administrada, pues se han construido allí varios grandes embalses, principalmente para el suministro de los distritos de riego. La mayoría de los municipios de la cuenca del Conchos satisface su demanda con el abasto de aguas subterráneas locales, aunque el crecimiento de localidades como Aldama, Allende, Camargo, Chihuahua y Delicias ha dado lugar a un mayor consumo de agua.
Abajo de Ojinaga, el río atraviesa la zona fronteriza de Coahuila/Texas e ingresa a la presa Amistad, que es administrada de manera conjunta por México y EE.UU. mediante la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), al este del Parque Nacional de Big Bend. Las presas binacionales de Amistad y, abajo de ésta, Falcón son las principales estructuras de almacenamiento y suministro de agua en el tramo del Río Bravo entre Texas y México. Terminadas en 1968 y 1953, respectivamente, estas presas suministran agua para riego y para ciudades de ambos lados de la parte baja del río, y proporcionan un abastecimiento constante de aproximadamente 1,233 millones de metros cúbicos/año.
Abajo del sistema de las presas Amistad/Falcón, el agua es desviada directamente del río por una serie de proyectos de riego así como por el bombeo municipal. Los únicos influentes importantes en este tramo provienen del Río Álamo y Río San Juan, en México, los cuales han sido objeto de un desarrollo extenso para usos agrícolas y municipales al sur de la frontera.
La cuenca hidrográfica se va estrechando de manera considerable conforme el río se acerca al Golfo de México. Cuando desemboca en el mar, el Río Grande se ha reducido a un chorrito, en comparación con los caudales anteriores a 1962, que eran de casi 2,960 millones de metros cúbicos/año. En febrero de 2001, el río ni siquiera llegó hasta el golfo, y se formó una barrera arenosa que atravesó la bahía de Boca Chica. Algunos funcionarios alegaron que la barrera arenosa se había formado a consecuencia de la acción insólita de las olas y no únicamente por el menor caudal del río—pero el simbolismo no les pasó desapercibido a los decisores de políticas ni al público.
La contaminación complica la administración del abastecimiento de agua, como es evidente en muchas partes de la cuenca del Río Bravo. Debido a la contaminación proveniente de lecherías y de los flujos de retorno del riego, el agua del río arriba de El Paso no sirve para fines municipales durante períodos en los que el caudal es bajo. El agua salobre proveniente del drenaje del flujo de retorno del riego en la zona de El Paso/Juárez también ha degradado la calidad del agua del Río Bravo, que es poco profundo y con alto contenido de aluvión. Abajo de El Paso/Juárez, el caudal del río consiste principalmente de aguas residuales tratadas provenientes de El Paso, de aguas residuales no tratadas provenientes de Juárez y de flujos de retorno de sistemas de riego. Apenas ahora Juárez está construyendo plantas de tratamiento de aguas negras—aunque inicialmente estas plantas proporcionarán sólo tratamiento primario.
El Uso del Agua en la Parte Oriental de la Zona Fronteriza
En la sección de la cuenca del Río Bravo entre Texas y México el uso más importante que se le da al agua es, de lejos, el riego. En la región de El Paso y el extremo oeste de Texas, el riego representa aproximadamente las dos terceras partes de la utilización de agua; en el Valle del Bajo Río Bravo de Texas, es más bien del orden del 85%; en la cuenca del Conchos, más del 90% del agua se utiliza para el riego. El consumo municipal es la siguiente categoría más importante del lado norteamericano, donde va del 10 al 45% del total. El consumo municipal en la zona del Condado de El Paso, por ejemplo, representa más del 40% del uso total, pero en el Valle del Bajo Río Bravo constituye únicamente el 14%.
A nivel nacional, cerca del 83% del agua de México se destina a la agricultura, el 12% es para consumo humano en áreas urbanas y el 5% es empleado por la industria. Al igual que en EE.UU., en la zona de la frontera norte de México la agricultura tiene, de lejos, el consumo más importante de agua del río. Se reporta que el uso municipal en la parte mexicana del Río Bravo es del cerca del 14% del uso total, y va de menos del 10% en la cuenca del Conchos a más del 35% en el área de Cd. Juárez. Otros usos significativos del agua de la cuenca incluyen las operaciones industriales, cría de ganado, generación de electricidad y producción de petróleo y gas. Se genera energía hidroeléctrica en unas cuantas áreas, de las cuales cabe destacar la presa de Las Boquillas en la cuenca del Conchos.
Un factor importante que impacta el consumo de agua en la frontera es la ineficiencia tanto de los sistemas municipales como de los de riego. En las zonas urbanas, las ineficiencias resultan de fugas en los sistemas de distribución y, en las localidades mexicanas, del hecho de que el consumo de agua no se registra. Las ciudades mexicanas, según un estudio reciente de investigadores de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), pierden entre el 30 y el 40% de su agua como consecuencia de fugas y equipo defectuoso. En algunas ciudades, la mitad del agua se pierde debido a tales problemas. Se estima que el sistema municipal de Ciudad de Chihuahua pierde el 30% de su agua, aunque las pérdidas reales posiblemente sean más altas, porque únicamente las tres cuartas partes del sistema de distribución cuenta con un sistema de registro.
La situación en el campo es similar. A nivel nacional se estima que las pérdidas de agua debido a la filtración y evaporación en los distritos de riego rurales se aproximan al 55%. Muchos de los canales de riego y de transvase de agua en México—la mayoría de los cuales tienen más de cuarenta años—no están revestidos de concreto y están abiertos.
Es evidente que la reducción de estas pérdidas será crítica para satisfacer la futura demanda de agua y, de hecho, algunos esfuerzos en este sentido ya se han emprendido. Por ejemplo, un estudio reciente del riego en el Valle del Bajo Río Bravo de Texas reveló que el distrito de riego de Brownsville logró reducir el uso de agua en un 33% tan sólo mediante la implementación de riego intermitente y el registro del consumo.
Sin embargo, es bastante claro que México no cuenta con los fondos necesarios para mejorar su infraestructura de suministro de agua. En mayo de 2001, debido a lo insuficiente de sus ingresos, el gobierno de Fox promulgó recortes presupuestales equivalentes a U.S. $372 millones, incluyendo una reducción de $27.5 millones del presupuesto de la CNA. Por otra parte, se estima que el costo total de la renovación y mejoramiento de pozos, plantas de tratamiento y demás infraestructura hídrica en México durante los próximos diez años ascenderá a hasta U.S. $60 mil millones.
Empero, con todo y sus ineficiencias, el consumo de agua per cápita en las áreas urbanas de México es generalmente sólo la mitad del consumo per cápita en Texas. Esta diferencia se debe en gran medida al mayor uso de agua en EE.UU. para céspedes, trabajos de paisajismo y albercas.
Sin embargo, con respecto al riego así como al uso municipal del agua, tanto en México como en EE.UU. generalmente han faltado incentivos de precios para fomentar la conservación. El agua de riego generalmente es muy económica, aunque esto está empezando a cambiar. Asimismo, el costo del agua para uso municipal ha sido bajo. El agua para uso doméstico ha sido, en lo esencial, gratuita en la mayoría de los municipios mexicanos, que apenas están empezando a medir y cobrar el agua. Con la excepción de El Paso, las ciudades de la parte tejana de la cuenca se han visto lentas para adoptar estructuras de precios que fomenten la conservación (es decir, cobrar más por unidad de agua conforme se incrementa el consumo). Naturalmente, una limitación muy real a los aumentos del precio del agua para uso doméstico son los magros ingresos de un alto porcentaje de los residentes fronterizos.
Política y Administración del Agua en México
El ordenamiento de los recursos hidráulicos en México es en gran medida del dominio del gobierno federal. El Artículo 27 de la constitución mexicana esencialmente otorga al gobierno federal la propiedad de, y la jurisdicción sobre, casi toda el agua superficial y subterránea. El gobierno expide permisos para el uso del agua, en conformidad con la Ley Federal de Aguas de 1992. Los permisos incluyen concesiones para particulares y asignaciones a entidades gubernamentales, como los sistemas municipales de abastecimiento de agua. La vigencia de éstos va desde 5 hasta 50 años, con la posibilidad de obtener extensiones. No se requiere permiso alguno para los usos domésticos que no impliquen la construcción de un sistema de distribución de agua.
En teoría, la expedición de permisos depende de que haya agua disponible. Sin embargo, en muchas áreas pueden no existir o ser insuficientes o poco confiables los datos sobre el uso hidrológico y actual que se necesitan para determinar su disponibilidad.
El gobierno cobra una cuota para el desarrollo y uso tanto de las aguas superficiales como de las subsuperficiales, con determinadas, e importantes, excepciones. En 1996, las cuotas variaban de acuerdo con la ubicación y la temporada del año, pero generalmente iban del equivalente de un dólar por mil metros cúbicos para uso en acuacultura, centros recreativos o la generación hidroeléctrica, hasta U.S. $50 o 100 por mil metros cúbicos en el caso del agua potable. El gobierno no cobra cuota alguna por la extracción y uso de agua para fines domésticos personales, para uso doméstico en pequeñas localidades y pueblos o para su uso agrícola en distritos de riego o unidades de riego (con la excepción del uso agroindustrial).
El papel dominante del gobierno federal en el ordenamiento de los recursos hidráulicos reside en la CNA, que ahora pertenece a la SEMARNAT. Hay una división de la CNA responsable del agua en los estados de la frontera norte. A nivel estatal están las Juntas Centrales de Agua y Saneamiento, que principalmente son responsables del papel que juega cada estado en las cuestiones relativas al agua. Los municipios más grandes cuentan con su propia junta de agua y también hay Juntas Rurales de Agua Potable.
Los distritos de riego generalmente se establecen por decreto presidencial. En años recientes, el gobierno federal ha tomado medidas para depositar en asociaciones de usuarios la responsabilidad de la operación de los distritos. Las asociaciones de usuarios son titulares de los derechos del agua y están autorizadas para implementar un sistema de comisiones a fin de ayudar a pagar la operación y mantenimiento de la estructura de distribución del líquido. El objetivo final es que los distritos sean autosuficientes desde el punto de vista económico y operativo.
La Ley de Aguas de 1992 contiene un procedimiento para establecer “Consejos de Cuenca”. El doble objetivo de un consejo de cuenca es mejorar la coordinación intergubernamental para el ordenamiento de los recursos hidráulicos y consolidar la cooperación entre las entidades gubernamentales, usuarios del agua y otros intereses, incluyendo al público. En 1994 se estableció un Consejo para la cuenca del Río Bravo, incluyendo al Río Conchos, pero no fue sino hasta recientemente que empezó a sesionar a consecuencia de la polémica en relación con el adeudo de agua de México a EE.UU.
Controversias Binacionales sobre el Abastecimiento de Agua
En conformidad con un tratado binacional, firmado en 1944, que rige la entrega de aguas del Río Bravo/Río Grande, EE.UU. tiene derecho a una tercera parte del caudal que llega al río desde seis tributarios, o un mínimo, en promedio, de 431 millones de metros cúbicos de agua al año, durante cada período de cinco años. Desde 1992, México no ha cumplido cabalmente con los pagos de agua estipulados en el acuerdo. Hoy día, el adeudo mexicano a EE.UU. es de más de 1,233 millones de metros cúbicos de agua del período de 1992-97, además de 370 millones de metros cúbicos del actual periodo de cinco años, según lo estipulado en el tratado.
México ha responsabilizado a la prolongada sequía en el norte del país de sus dificultades para cumplir con los pagos de agua. De hecho, el Artículo 4 del tratado de 1944 estipula que México puede diferir los pagos de agua y trasvasar una cantidad inferior a los 431 millones de metros cúbicos/año durante un ciclo de cinco años, siempre que exista una situación de sequía extraordinaria. Sin embargo, el tratado no proporciona una definición más precisa del término “sequía extraordinaria”. Esta indefinición se encuentra actualmente en el centro de una encendida polémica, ya que agricultores estadounidenses del Valle del Bajo Río Bravo están alegando que la sequía en Chihuahua no ha sido tan severa como para justificar el actual déficit de México y su incapacidad para cubrir sus pagos de agua.
El 16 de marzo de 2001, EE.UU. y México abordaron la polémica actual y negociaron el Acta 307 de la CILA. En conformidad con ese acuerdo, México prometió efectuar un pago parcial de 740 millones de metros cúbicos de agua al RB/RG a más tardar el 31 de julio. Los dos países también acordaron desarrollar algún tipo de plan de respuesta a, y de “administración sostenible” de, sequías para la cuenca del RB/RG. Sin embargo, en julio, México no cumplió con la fecha límite para efectuar un segundo pago de su déficit de agua y a finales de agosto anunció que las condiciones de sequía le imposibilitaban efectuar un pago de agua a finales de septiembre—con lo que se frustraban las esperanzas de muchos agricultores de Texas de salvar por lo menos sus cosechas de fin de temporada.
La polémica fue abordada por los Presidentes Fox y Bush cuando se reunieron recientemente en Washington, DC, pero poco se sabe acerca de qué dijeron. Mientras tanto, México es el objeto de las críticas de agricultores y otros en EE.UU. por el incumplimiento de sus pagos, a la vez que Fox ha sido criticado en México por gobernadores fronterizos, agricultores y otros observadores por los esfuerzos que su gobierno ha hecho por cubrir el adeudo de agua de México a EE.UU. Una cosa es innegable: a pesar de las relaciones más estrechas entre México y EE.UU. bajo sus nuevos mandatarios, la cuestión de una distribución equitativa y sostenible de los recursos hídricos de la frontera sigue siendo un importante punto de controversia.
Mary Kelly es directora ejecutiva del Texas Center for Policy Studies (TCPS). Arturo Solís encabeza el Centro de Estudios Fronterizos y de Promoción de los Derechos Humanos, A.C. (CEFPRODHAC). George Kourous es director de BIOS. Para mayores informes acerca del TCPS y CEFPRODHAC, acuda a www.texascenter.org y www.giga.com/~cefprodh, respectivamente. Este artículo se adaptó de dos reportes: “Water Management in the Binational Texas/Mexico Río Grande/Río Bravo Basin”, de Mary Kelly (que se publicará pronto) y “El Agua en La Frontera”, publicado por CEFPRODHAC en julio de 2001.