Situación de los derechos de los pueblos indígenas de Guatemala en relación con los proyectos extractivos, y otros

Consejo de Derechos Humanos
18.° período de sesiones
Tema 3 de la agenda
Promoción y protección de todos los derechos humanos,
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales
incluido el derecho al desarrollo
Informe del Relator Especial sobre los derechos de los
pueblos indígenas, James Anaya
Adición
Observaciones sobre la situación de los derechos de los pueblos
indígenas de Guatemala en relación con los proyectos extractivos, y otro
tipo de proyectos, en sus territorios tradicionales*
Resumen
El presente informe del Relator Especial, que originalmente fue hecha pública en
versión no editada el 4 de marzo de 2011, es el fruto del intercambio de información y
comunicaciones con el Gobierno de Guatemala y otras partes interesadas, así como de la
visita oficial llevada cabo por el Relator Especial al país en junio de 2010. Estas
observaciones se centran específicamente la cuestión crucial de los derechos de los pueblos
indígenas en el contexto de los proyectos extractivos, y otro tipo de proyectos, que afectan
directamente sus territorios tradicionales. En el anexo al presente informe, el Relator
Especial se centra en el caso específico de las comunidades afectadas por la mina Marlin,
en las municipalidades de San Miguel Ixtahuacán y Sipacapa, Departamento de San
Marcos.
Guatemala atraviesa actualmente un clima de alta inestabilidad y conflictividad
social en relación con las actividades empresariales en los territorios tradicionales de los
pueblos indígenas, que tiene serios impactos sobre los derechos de los pueblos indígenas y
pone en riesgo la gobernabilidad y desarrollo económico del país. Entre estos impactos se
cuentan numerosas alegaciones relativas a la afectación a la salud y al medio ambiente de
los pueblos indígenas como resultado de la contaminación producida por las actividades
* El resumen del presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El informe,
que figura en el anexo, se distribuye en español solamente. Por consideraciones de
extensión, el apéndice no fue objeto de revisión editorial.
Naciones Unidas A/HRC/18/35/Add.3
Asamblea General Distr. general
7 de junio de 2011
Original: españolA/HRC/18/35/Add.3
2
extractivas; la pérdida de tierras indígenas y los daños a su propiedad y viviendas; la
respuesta desproporcionada ante actos de protesta social legítima, y el hostigamiento y
ataques a defensores de derechos humanos y líderes comunitarios. En el presente informe,
el Relator Especial expresa su grave preocupación ante esta situación y hace un
llamamiento al Gobierno y a otros actores interesados, incluyendo las empresas, para que se
tomen medidas urgentes para la garantía de los derechos de los pueblos indígenas
afectados.
El debate actual se ha centrado en torno a la falta de consulta a los pueblos indígenas
en relación con los proyectos, fomentada por la falta de regulación interna de la consulta y
a una serie de malentendidos en torno al contenido y alcances de la misma. En las presentes
observaciones, el Relator Especial espera contribuir al debate con una serie de
consideraciones y recomendaciones específicas, a la luz de las normas internacionales que
regulan la consulta a los pueblos indígenas y que vinculan a Guatemala. Asimismo, el
Relator Especial identifica otros problemas de base que, en su opinión, han contribuido
también a generar la actual situación de inestabilidad. Entre estos problemas destaca la
alarmante desprotección jurídica de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras
y territorios tradicionales, que sitúa a Guatemala a la zaga de los avances que se han
producido en otros países de la región. A/HRC/18/35/Add.3
3
Anexo
Observaciones del Relator Especial de Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indígenas sobre la situación de los
derechos de los pueblos indígenas de Guatemala en relación
con los proyectos extractivos, y otro tipo de proyectos, en sus
territorios tradicionales
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ……………………………………………………………………………………………… 1–4 4
II. Antecedentes …………………………………………………………………………………………….. 5–10 4
III. Contexto general ……………………………………………………………………………………….. 11–32 6
A. Los proyectos mineros en territorios indígenas ………………………………………. 11–14 6
B. Marco jurídico general relativo a la consulta………………………………………….. 15–27 6
C. La celebración de consultas comunitarias………………………………………………. 28–32 9
IV. Identificación de los problemas de base………………………………………………………… 33–72 10
A. La falta de reglamentación de la consulta………………………………………………. 35–36 11
B. La falta de comprensión en torno a los contenidos y alcances de la consulta. 37–47 11
C. Las instancias de representación indígena ……………………………………………… 48–50 13
D. Otras garantías en el contexto de proyectos extractivos …………………………… 51–56 14
E. Protección inadecuada de la propiedad comunal indígena………………………… 57–63 15
F. La respuesta a los actos de protesta social……………………………………………… 64–67 17
G. La vulnerabilidad de los defensores y defensoras de derechos humanos…….. 68 17
H. La falta de diligencia de las empresas……………………………………………………. 69–72 18
V. Conclusiones y recomendaciones…………………………………………………………………. 73–93 19
A. Conclusiones……………………………………………………………………………………… 73–76 19
B. Recomendaciones ………………………………………………………………………………. 77–93 19
Apéndice
La situación de los derechos humanos de las comunidades afectadas por la mina Marlin en las
municipalidades de San Miguel Ixtahuacán y Sipacapa, Departamento de San Marcos…………………….. 23 A/HRC/18/35/Add.3
4
I. Introducción
1. El presente informe presenta las observaciones del Relator Especial sobre los
derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, sobre la aplicación en Guatemala del
deber de consultar a los pueblos indígenas y otras normas internacionales en relación con
los proyectos extractivos, y otro tipo de proyectos, que afectan directamente a estos
pueblos. Estas observaciones son fruto del intercambio de información y comunicaciones
con el Gobierno de Guatemala y otras partes interesadas, inicialmente restringido a la
situación de las comunidades afectadas por las operaciones de la mina Marlin, en los
municipios de San Miguel Ixtahuacán y Sipacapa, así como de la visita oficial llevada cabo
por el Relator Especial al país, en la que tomó conocimiento directo de situaciones similares
que enfrentan otras comunidades y pueblos indígenas en diversas partes del país.
2. Dentro de la metodología empleada en el marco de su mandato, el Relator Especial
aspira a la identificación de las causas profundas de los problemas inmediatos, con miras a
contribuir a la solución de dichos problemas a través de recomendaciones concretas, a la luz
de las normas internacionales pertinentes. Por ello, si bien el intercambio inicial con el
Gobierno de Guatemala tuvo como objeto la situación de la mina Marlin, el informe ha
identificado una serie de pautas generalizadas de afectación a los derechos de los pueblos
indígenas de Guatemala como consecuencia de la implementación de proyectos extractivos
en sus territorios tradicionales. Estas pautas son también aplicables a otro tipo de proyectos
que presentan impactos altamente significativos sobre los pueblos indígenas, como la
construcción de centrales hidroeléctricas y otro tipo de infraestructuras a gran escala.
3. El presente informe se complementa con un apéndice que incluye las conclusiones y
recomendaciones del Relator Especial en relación con la situación de los derechos de las
comunidades afectadas por la mina Marlin. En el momento de conclusión del presente
informe, el Relator Especial se encontraba analizando la situación específica de las
comunidades afectadas por la construcción de una planta cementera en el municipio de San
Juan Sacatepéquez. El contenido del intercambio con el Gobierno de Guatemala sobre este
caso, así como las conclusiones y recomendaciones del Relator Especial, serán hechos
públicos con posterioridad.
4. El Relator Especial reitera su sincero agradecimiento al Gobierno de Guatemala, a
los pueblos y organizaciones indígenas, a la oficina en Guatemala del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala, y a todas las demás
personas que contribuyeron a la celebración de su visita y a la elaboración del presente
informe.
II. Antecedentes
5. El 22 de diciembre de 2009, en virtud de su procedimiento de comunicaciones, el
Relator Especial transmitió al Gobierno de Guatemala una serie de alegaciones relativas a
los impactos de las operaciones de la mina Marlin sobre las comunidades indígenas mayas
ubicadas en las áreas de influencia del proyecto.
6. Siguiendo la invitación cursada por el Gobierno de Guatemala, el Relator Especial
llevó a cabo una visita al país del 14 al 18 de junio de 2010. Durante su visita, el Relator
Especial mantuvo reuniones con el Presidente de Guatemala; el Presidente de la Corte de
Constitucionalidad; la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República; el
Procurador de los Derechos Humanos; la Comisión Presidencial Coordinadora de la
Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos (COPREDEH); la Comisión
Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en A/HRC/18/35/Add.3
5
Guatemala; el Ministro del Ambiente y Recursos Naturales; el Viceministro de Energía y
Minas; y representantes de la Defensoría de la Mujer Indígena, así como con otros altos
funcionarios del Organismo Ejecutivo. Asimismo, el Relator Especial llevó a cabo visitas a
San Juan Sacatepéquez, San Miguel Ixtahuacán y Huehuetenango, donde mantuvo
reuniones con un elevado número de delegaciones de pueblos y organizaciones indígenas,
autoridades ancestrales indígenas, y autoridades municipales y comunales de dichas
regiones. El Relator Especial tuvo también ocasión de celebrar encuentros con
representantes de comunidades indígenas afectadas por proyectos de inversión y minería en
Sipacapa, El Estor y Chixoy. Además, mantuvo contactos con representantes de distintos
sectores empresariales, incluyendo la Cámara de Industria y representantes de distintas
empresas mineras que operan en el país, así como con el equipo de país de las Naciones
Unidas en Guatemala y con distintos integrantes de la representación diplomática
internacional en el país.
7. En septiembre de 2010, el Relator Especial presentó sus observaciones preliminares
sobre los asuntos tratados durante su visita a Guatemala al Consejo de Derechos Humanos
durante su 15.º período de sesiones
1
.
8. Posteriormente, en el marco de su mandato de establecer un “diálogo de cooperación
sistemático con todos los actores que corresponda […] en particular sobre las posibilidades
de proporcionar la cooperación técnica a los gobiernos que la soliciten”
2
, el Relator
Especial tuvo una serie de contactos con el Gobierno de Guatemala acerca de una propuesta
de reglamento del Gobierno para regular la consulta con los pueblos indígenas. El 28 de
enero de 2011, el Gobierno dirigió, por medio de la oficina en Guatemala del Alto
Comisionado, una comunicación al Relator Especial, transmitiéndole copia del “Tercer
Borrador del Reglamento para el Proceso de Consulta del Convenio 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” (24 de enero de 2011), elaborado
por una comisión intersectorial de la Presidencia de la República, y solicitándole sus
comentarios a dicho texto.
9. El 7 de febrero de 2011, el Relator Especial transmitió al Gobierno comentarios
escritos sobre el tercer borrador de reglamento. En sus comentarios, el Relator Especial
señaló que, en su opinión, el borrador de reglamento constituía “un importante paso hacia la
necesaria regulación interna del deber de consulta”. Sin embargo, el Relator Especial
también indicó que, en su opinión, el texto presentaba “serias limitaciones y vacíos en
relación con los contenidos esenciales del deber estatal de consultar a los pueblos
indígenas, tal y como lo definen el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y otros instrumentos internacionales
que vinculan a Guatemala”. Por ello, el Relator Especial presentó a la consideración del
Gobierno de Guatemala una serie de comentarios y recomendaciones, basados en los
principios expuestos en el presente informe que, en la opinión del Relator Especial, deben
regir el ejercicio del deber estatal de consultar a los pueblos indígenas en virtud de las
normas internacionales pertinentes. Asimismo, el Relator Especial puso el énfasis en la
“necesidad de abrir un proceso lo más participativo de diálogo y consulta a los pueblos
indígenas en relación con el texto”.
10. Posteriormente, el Gobierno transmitió al Relator Especial una nueva versión del
borrador de reglamento. Mediante carta de 21 de febrero, el Relator Especial tomó nota del
hecho de que algunos de los cambios introducidos en el texto “respond[ían] en cierta
medida a algunos de [sus] comentarios a la versión anterior del texto”. Sin embargo, el
Relator Especial enfatizó también que, a pesar de los cambios incorporados, la cuarta
1
A/HRC/15/37/Add.8.
2
Resolución 15/14 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 1, inc. f. A/HRC/18/35/Add.3
6
versión del borrador de reglamento “no respond[ía] plenamente a los estándares
internacionales en la materia”. Por último, el Relator Especial volvió a reiterar que,
independientemente de los contenidos de cualquier borrador de reglamento que se presente,
“el proyecto no podrá cumplir con los estándares internacionales si el mismo no es
sometido a un proceso adecuado de consulta previa con los pueblos indígenas”.
III. Contexto general
A. Los proyectos mineros en territorios indígenas
11. La Constitución de Guatemala establece la “conservación, desarrollo y
aprovechamiento de los recursos naturales en forma eficiente” como una de las
obligaciones fundamentales del Estado
3
. Asimismo, la Constitución establece que son
bienes del Estado el “subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales, así como
cualesquiera substancias orgánicas o inorgánicas del subsuelo”
4
.
12. La reforma de la Ley de Minería en 1997, que coincide con el fin del conflicto
armado en el país, facilitó la concesión de licencias para la exploración y explotación de
minería metálica y no metálica
5
. Según los datos oficiales, desde ese año hasta el presente,
el Ministerio ha otorgado un total de 398 de estas licencias, de las cuales 262 se encuentran
ya en fase de explotación, aunque estos datos han sido disputados. La mayoría de estas
licencias se ubican en departamentos de población mayoritariamente indígena.
13. En 2008, la Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucional una serie de
disposiciones de la Ley de Minería. La declaración de inconstitucionalidad parcial de la ley,
unida a las dificultades para avanzar en su reforma, ha generado una moratoria de facto que
ha impedido que se otorguen nuevas licencias. Por su parte, la Comisión de Expertos de la
Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre la Aplicación de los Convenios y
Recomendaciones Internacionales del Trabajo ha solicitado al Gobierno “que no otorgue ni
renueve ninguna licencia de exploración y explotación de recursos naturales […] en tanto
no se lleven a cabo la participación y consulta previstos por el Convenio [169]”
6
.
14. En virtud de la información recibida por el Relator Especial, parece evidente que los
pueblos indígenas de Guatemala no han sido debidamente consultados antes de la
aprobación de proyectos extractivos susceptibles de afectarles directamente. La ausencia de
consultas ha sido un factor fundamental, aunque no el único, del clima de conflictividad
que actualmente se vive en Guatemala en torno a los proyectos extractivos, y otro tipo de
proyectos, en los territorios tradicionales indígenas.
B. Marco jurídico general relativo a la consulta
15. Guatemala ratificó en 1996 el Convenio N.º 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes y, en virtud del Decreto 9-96, lo convirtió en norma
jurídica interna. Asimismo, Guatemala votó a favor de la adopción por la Asamblea
General de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
3
Constitución Política de Guatemala, 31 de mayo de 1985, reformada por el Acuerdo Legislativo 18-
93, art. 119, inc. c.
4
Ibíd., art. 121, inc. e.
5
Ley de Minería, Decreto 48-97, arts. 63 a 66.
6
Observación individual sobre el Convenio 169 de la OIT, Guatemala, documento n.º (ILOLEX)
062009GTM169. A/HRC/18/35/Add.3
7
indígenas, en cuyo proceso de elaboración y aprobación jugó un papel destacado. Ambos
instrumentos establecen una serie de deberes específicos en relación con la consulta a los
pueblos indígenas.
16. El deber de consultar se deriva asimismo de otros tratados internacionales de los que
Guatemala es parte, incluyendo la Convención Internacional para la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se desprende de la
interpretación autorizada de los órganos responsables de la supervisión de dichos
instrumentos, incluyendo la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos
7
.
17. En virtud de estos instrumentos, Guatemala tiene la obligación de consultar a los
pueblos indígenas en relación con toda medida legislativa o administrativa susceptibles de
afectarles directamente, incluyendo en relación con todo proyecto de desarrollo, inversión
de infraestructuras, o exploración o explotación de los recursos naturales en los territorios
indígenas o susceptibles de afectar los derechos de los pueblos indígenas sobre estos
territorios (Convenio N.º 169 de la OIT, arts. 6 y 15.2; Declaración de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos indígenas, arts. 19 y 32.2).
18. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas no aparece regulada en la
Constitución Política de Guatemala, que incorpora un reconocimiento limitado de las
formas de vida, culturas y tierras de las “comunidades” o “grupos indígenas” o “étnicos”
8
;
el precepto constitucional que prevé la adopción de una ley que regule las cuestiones
pertinentes a los pueblos indígenas
9
no ha sido desarrollado hasta la fecha. A pesar de la
limitada garantía de los derechos indígenas, la Constitución reconoce, en términos
generales, los “derechos inherentes a la persona humana”
10
. La Constitución establece
además la preeminencia del derecho internacional en materia de derechos humanos, en
virtud del cual “los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen
preeminencia sobre el derecho interno”
11
. Sobre la base de estas disposiciones, la Corte
Constitucional ha interpretado que la consulta es “un derecho fundamental de carácter
colectivo”
12
, integrado plenamente en el bloque de constitucionalidad guatemalteco
13
.
19. Por su parte, el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas,
firmado en 1995 en el contexto del proceso de paz que puso fin al conflicto armado en
Guatemala, y elevado a compromiso del Estado mediante el Decreto 52-2005, incorporó el
objetivo de “promover las reformas legales e institucionales que, faciliten, normen y
garanticen tal participación”, “con la participación de representantes de las organizaciones
indígenas”
14
, incluyendo el establecimiento de “[m]ecanismos obligatorios de consulta con
los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas”
susceptibles de afectarles
15
. En términos similares, la Ley de Consejos de Desarrollo
7
Para un análisis del marco internacional relativo al deber del Estado de consultar a los pueblos
indígenas véase el informe del Relator Especial de 2009 (A/HRC/12/34).
8
Constitución Política, art. 66.
9
Ibíd., art. 70.
10
Ibíd., art. 44.
11
Ibíd., art. 46.
12
Sentencia de la Corte de Constitucionalidad, Expediente 3878-2007 (2009), Considerando V.
13
Ibíd., Considerando IV e).
14
Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (México D.F., 31 de marzo de
1995), elevado a rango de ley por medio de la Ley Marco de los Acuerdos de Paz, Decreto 52-2005
del Congreso de la República, cap. IV, secc. D, párr.4.
15
Ibíd., cap. IV, secc. E, párr.5 a). A/HRC/18/35/Add.3
8
Urbano y Rural prevé la adopción de una “ley que regule la consulta a los pueblos
indígenas”
16
; como medida transitoria, y en todo lo que se refiere a las “medidas de
desarrollo que impulse el Organismo Ejecutivo y que afecten directamente” a los pueblos
indígenas, la ley estipula que la consulta debe realizarse a través de los representantes
indígenas en los consejos de desarrollo
17
.
20. Si bien diversas normas internas se refieren a la consulta o la participación de las
comunidades indígenas, estas normas no responden necesariamente a los requisitos
mínimos fijados por los instrumentos internacionales en la materia.
21. A pesar de las obligaciones internacionales del Estado guatemalteco y de los
compromisos adquiridos en su legislación interna, no existe actualmente en Guatemala un
marco jurídico e institucional adecuado para llevar a cabo el deber estatal de consulta a los
pueblos indígenas. Este vacío normativo ha sido señalado por diversos organismos
internacionales, como la Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones
18
; el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial
19
, así como
por organismos internos dotados de autoridad, como la Corte Constitucional
20
y la
Comisión de Transparencia del Congreso
21
, entre otros.
22. La Ley de Minería no requiere específicamente que los pueblos indígenas sean
consultados antes de la aprobación de licencias de exploración o explotación de proyectos
mineros. El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, que determina
el procedimiento para la aprobación de los estudios de impacto social y ambiental
requeridos por la Ley de Minería antes del otorgamiento de las licencias de explotación
minera
22
, exige que se garantice la participación de las comunidades afectadas a través de
“entrevistas, encuestas, talleres, asambleas y/o reuniones de trabajo”
23
. No obstante, este
mecanismo se encuentran lejos de cumplir con las normas internacionales. Como ha
señalado acertadamente la Corte Constitucional, “el componente de la participación
pública juega en este contexto un papel accesorio […] sin tomar en cuenta factores de
índole cultural, social o económica”
24
.
23. El resto de la legislación sectorial que regula la aprobación y supervisión de
proyectos extractivos y otro tipo de proyectos, como la Ley Forestal
25
, la Ley de
Hidrocarburos
26
, o la Ley General de Electricidad
27
, presentan vacíos similares a los de la
legislación minera, y carecen igualmente de mecanismos específicos de consulta a los
pueblos indígenas afectados por dichos proyectos.
24. Para algunos sectores gubernamentales, la falta de regulación interna de la consulta
ha sido entendida como la ausencia de una obligación vigente de consultar. Desde la
16
Decreto 11-2002 del Congreso de la República, art. 26.
17
Ibíd.
18
Observación individual sobre el Convenio 169 de la OIT, Guatemala (nota 6 supra), párr. 9.
19
CERD/C/GTM/CO/12-13, párr. 11.
20
Expediente 1179-2005 (2008), Considerando VI, y sentencias posteriores.
21
Congreso de la República, Informe de investigación y verificación del proceso de autorización de las
licencias otorgadas a la Cementera en San Juan Sacatepéquez y empresas afines, así como al
proyecto Marlin en San Miguel Ixtahuacán San Marcos. Primera parte. Informe General, Acta 18-
2009, pág. 6.
22
Ley de Minería, art. 20.
23
Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 431-2007 y sus
reformas, art. 74.
24
Expediente 3878-2007, Considerando IV, inc. h (énfasis en el original).
25
Decreto N.º 101-96 del Congreso de la República.
26
Decreto Ley N.º 109-83.
27
Decreto N.º 93-96 del Congreso de la República. A/HRC/18/35/Add.3
9
perspectiva del derecho internacional, sin embargo, esta posición no es sostenible. Los
tratados internacionales de derechos humanos son de obligado cumplimiento por todos los
entes del Estado, independientemente de consideraciones de orden interno. En relación con
el Convenio 169 de la OIT, la Corte Constitucional ha señalado que la ausencia de
reglamentación interna “no puede ser considerada valladar infranqueable para cumplir ese
cometido, pues ello equivaldría a admitir que la pasividad del poder público tuviera como
resultado legítimo vaciar de contenido a aquél”
28
.
25. En los últimos años se han sucedido en el Congreso una serie de iniciativas
legislativas destinadas precisamente a la reglamentación interna del deber estatal de
consultar a los pueblos indígenas
29
. La más reciente de ellas es la iniciativa de ley de
consulta a los pueblos indígenas, presentada en 2009, y que cuenta con el dictamen
favorable de la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República
30
.
26. Por otra parte, en agosto de 2010, el Gobierno estableció una comisión intersectorial
encargada de la elaboración de un proyecto de reglamento para la regulación de la consulta.
El 23 de febrero de 2011, dicho proyecto fue presentado públicamente por el Presidente de
la República.
27. Como fue señalado anteriormente (supra, párrs. 8 a 10), el Relator Especial recibió
una solicitud de asistencia técnica por parte del Gobierno de Guatemala en relación con una
versión anterior del proyecto de reglamento, y envió sus comentarios al Gobierno en
respuesta a dicha solicitud. Si bien algunas de sus sugerencias fueron incorporadas, hasta
cierto punto, en la versión del proyecto que fue presentada por el Presidente el 23 de
febrero de 2011, el Relator Especial ha comunicado al Gobierno de Guatemala su posición
de que el contenido de aquel texto no responde plenamente a los estándares internacionales.
El Relator Especial espera que el presente informe pueda contribuir al proceso actualmente
en curso de elaboración de un mecanismo formal de consulta a los pueblos indígenas,
dentro de un proceso amplio de diálogo que necesariamente debe involucrar a los pueblos
indígenas.
C. La celebración de consultas comunitarias
28. Ante la ausencia de mecanismos efectivos de consulta a las comunidades indígenas
en relación con proyectos que les afectan, las propias comunidades indígenas han
emprendido procesos propios para expresar su posición respecto a los proyectos en sus
territorios tradicionales, conocidas como “consultas comunitarias de buena fe”.
29. La primera de estas “consultas comunitarias” fue convocada y realizada por el
Concejo Municipal de Sipacapa en 2005, en relación con la mina Marlin, expresando la
oposición mayoritaria de los miembros de las comunidades consultadas a dicho proyecto.
Desde entonces, se han sucedido casi medio centenar de consultas similares a las
comunidades indígenas afectadas por distintos proyectos, que han contado con la
participación amplia de los miembros de dichas comunidades. La gran mayoría de estas
iniciativas han expresado una rotunda negativa a estos proyectos, llevando en algunos
casos, como en Huehuetenango, a la declaración de “zonas libres de minería”.
28
Expediente 3778-2007, Considerando IV, inc. h.
29
Ley Reguladora del Procedimiento Consultivo y Consulta Popular estipulada en la Constitución
Política de la República, N.º de Registro 3413 (2006); Ley de Participación Ciudadana, N.º de
Registro: 3550 (2006); Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas, N.º de Registro 3684 (2007).
30
Iniciativa que dispone aprobar ley de consulta a los pueblos indígenas, Registro Nº 4051 (2009). A/HRC/18/35/Add.3
10
30. Estos procesos se han basado en una interpretación de las disposiciones del Código
Municipal, que prevé la posibilidad de recabar la opinión de las comunidades indígenas, en
el ámbito de una determinada municipalidad en relación con asuntos de especial relevancia
que les ataña
31
. La utilización del término “consulta” en el Código Municipal, sin embargo,
no corresponde necesariamente a un proceso de diálogo o negociación. Las “consultas
comunitarias” han tenido como común denominador la utilización de la metodología
prevista en el Código Municipal, recabando de los participantes un voto favorable o no
favorable (un “sí” o un “no”) a la aprobación o continuidad de los proyectos específicos.
También se ha basado en el Código Municipal la interpretación de que estas consultas
deben tener un carácter jurídicamente vinculante.
31. Estas iniciativas han sido objeto de una amplia polémica en el país, en la que
sectores gubernamentales y empresariales han cuestionado tanto la metodología como la
validez y el carácter vinculante de estas consultas. En 2007, la Corte de Constitucionalidad
se pronunció sobre la legalidad de la consulta comunitaria de Sipacapa, concluyendo que, si
bien el Gobierno de Guatemala estaba obligado a llevar a cabo consultas a las comunidades
afectadas por proyectos que les afecten directamente, dicha obligación no correspondía
ejercitarla a los municipios, sino al Gobierno central, en la medida en que la gestión de los
recursos naturales es una competencia que le corresponde exclusivamente a éste
32
. En otros
casos posteriores, la Corte ha reafirmado esta jurisprudencia.
32. Como expresó en las observaciones preliminares sobre su visita, el Relator Especial
considera que estos procesos comunitarios son expresiones válidas que tienen relevancia
“en la medida en que constituyen un reflejo de las aspiraciones legítimas de las
comunidades indígenas a ser escuchadas en relación con los proyectos que tengan un
impacto potencial sobre sus territorios tradicionales”
33
. Por otro lado, y en todo caso, “la
trascendencia de las consultas comunitarias no se agota con la cuestión de que si son o no
vinculantes”
34
. Si se enfoca exclusivamente en esa cuestión, el debate resulta demasiado
limitado para incorporar el espíritu y la finalidad de la consulta tal y como se desprende de
las normas internacionales. Por ello, el Relator Especial es de la opinión de que las
“consultas comunitarias” no deben considerarse necesariamente como un punto final, sino
más bien como punto de partida para procesos más amplios de consulta, en el marco de
procedimientos adecuados y conformes con las normas internacionales, y en los que el
Estado participe activamente de acuerdo con sus obligaciones.
IV. Identificación de los problemas de base
33. El análisis de las alegaciones relativas al caso de la mina Marlin (véase apéndice),
así como de otras alegaciones recibidas por el Relator Especial en el curso de su visita al
país, pone de manifiesto problemas que, independientemente de las singularidades de cada
situación, son comunes a otros proyectos. Estos problemas explican el alto nivel de
conflictividad existente en muchas regiones del país, lo que a su vez ha conducido a
numerosas violaciones de los derechos humanos individuales y a la represión
desproporcionada de los actos de protesta social legítima.
34. Muchos de los factores que explican los actuales problemas que experimentan los
pueblos indígenas en relación con los proyectos extractivos y otro tipo de proyectos en sus
territorios tradicionales son de carácter complejo y estructural. Algunos de ellos, sin
31
Véase Código Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la República, arts. 64 a 66.
32
Expendiente 117-2005 (2007), Considerando IV.
33
A/HRC/15/37/Add.8, párr. 20.
34
Ibíd. A/HRC/18/35/Add.3
11
embargo, responden a deficiencias y vacíos claramente identificables dentro del marco
legislativo e institucional guatemalteco, y que exigirían una serie de reformas en el corto y
mediano plazos.
A. La falta de reglamentación de la consulta
35. El Relator Especial ya ha señalado que la consulta es aplicable incluso en ausencia
de un marco legislativo interno (supra, párrs. 15 a 17 y 24). Sin embargo, también coincide
con otros órganos y mecanismos internacionales de derechos humanos en que se debe
avanzar urgentemente en la regulación de la consulta, con miras a otorgar estos procesos de
una mayor certeza y seguridad jurídica. Como ya indicó el Relator Especial con
anterioridad, “[e]n la medida en que constituyen un trámite prescriptivo en relación con la
planificación y adopción de las medidas legislativas o administrativas que les afecten, las
consultas deben responder a procedimientos más o menos formalizados, sistemáticos,
replicables y transparentes”, conforme a la necesidad de “dotar de seguridad jurídica a todo
acto del Estado”
35
.
36. Si bien el Gobierno ha llevado a cabo algunos procesos de socialización en las
comunidades y facilitación de la participación y el diálogo con las mismas, en la mayoría
de los casos las consultas han sido delegado de facto en las empresas responsables de la
ejecución de los proyectos, sin la debida supervisión estatal. Esta delegación es un resultado
de la normativa ambiental actualmente vigente, que confunde el requisito de la consulta con
la participación de la población local potencialmente afectada en el contexto de la
realización de los estudios de impacto ambiental y social (EIAS)
36
. Pero es claro que estas
actividades no responden a la consulta tal y como es definida por el Convenio 169 de la
OIT y otros instrumentos internacionales relevantes.
B. La falta de comprensión en torno a los contenidos y alcances de la
consulta
37. Durante su visita al país, el Relator Especial pudo percibir un alto grado de
ambigüedad, e incluso de confusión, en torno a los contenidos y alcances de la consulta.
Con miras a avanzar en un entendimiento común que pueda acercar las diversas posturas
existentes, al Relator Especial le gustaría hacer las siguientes apreciaciones, basadas en las
normas del Convenio 169 de la OIT y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas, y en la interpretación de estos y otros instrumentos que
han desarrollado progresivamente los órganos y mecanismos internacionales de derechos
humanos. Estas apreciaciones siguen los lineamientos sentados en informes anteriores del
Relator Especial ante el Consejo de Derechos Humanos que han abordado el tema de la
consulta
37
.
1. La fundamentación de la consulta
38. El deber de los Estados de consultar con los pueblos indígenas es una manifestación
del derecho de estos pueblos a la participación en la toma de decisiones relativa a las
decisiones que les afectan, y, en términos más amplios, del derecho de estos pueblos a la
libre determinación, que aspira a que éstos puedan alcanzar la mayor cota posible de
libertad en la toma de decisiones en relación con sus asuntos políticos, económicos y
35
A/HRC/12/34/Add. 6, Apéndice A, párr. 34.
36
Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, art. 74.
37
Véanse A/HRC/12/34 y A/HRC/12/34/Add.6, Apéndice A. A/HRC/18/35/Add.3
12
sociales
38
. Estos derechos no son absolutos, pero la acción de los Estados debe tender a
generar las condiciones que permitan el ejercicio de la mayor cota posible de libre
determinación indígena.
39. Si bien todas las decisiones del Estado deberían adoptarse mediante procesos
democráticos en los que los intereses de la sociedad en su conjunto estén debidamente
representados, las normas internacionales requieren que se lleven a cabo procedimientos de
consulta especiales y diferenciados para los pueblos indígenas cuando sus intereses o
derechos particulares puedan verse afectados.
2. El objetivo de la consulta
40. Tal como prescriben el Convenio (art. 6, párr. 2) y la Declaración (art. 19), el
objetivo de la consulta con los pueblos indígenas sobre proyectos que les afectan es llegar a
acuerdos y al consentimiento. Desde el punto de vista de esta finalidad, la consulta con los
pueblos indígenas nunca se puede percibir como un procedimiento que consista
simplemente en informar y recibir comentarios sobre la medida propuesta
39
.
41. Según las normas internacionales, el consentimiento de los pueblos indígenas
afectados, además de ser el objetivo de la consulta, es por lo general una condición previa
para la aprobación e implementación de medidas que puedan implicar un impacto que
afecte sustantivamente al contenido esencial de los derechos de los pueblos indígenas sobre
sus tierras, territorios y recursos naturales. Estas situaciones incluyen el traslado de los
pueblos indígenas de sus territorios tradicionales
40
; el depósito o vertido de materiales
peligrosos en estos territorios
41
, y cualquier proyecto “de desarrollo o inversión a gran
escala” que pueda tener “un mayor impacto” sobre estos territorios
42
. En estos y otros
supuestos, el consentimiento es exigido en la medida en que exista el riesgo de afectar a la
“supervivencia física y cultural” de un pueblo
43
.
3. La metodología de la consulta
42. Una percepción errónea que se da en Guatemala en relación con la consulta es que
ésta consiste en un acto de votación o de expresión de opinión individual respecto a la
aprobación o no de un proyecto (un “sí” o un “no”). El Relator Especial ha podido constatar
que esta percepción ha sido compartida tanto por actores gubernamentales y empresariales
como las propias comunidades indígenas, en el marco de la celebración de las “consultas
comunitarias” (supra, párrs. 38 a 51).
43. En términos generales, las normas internacionales conciben la consulta como un
proceso de diálogo y negociación de buena fe, en el que las partes involucradas, Estado y
pueblos indígenas, deben realizar esfuerzos para llegar a acuerdos sobre las medidas
previstas
44
. Si el Estado establece fehacientemente que la medida prevista se fundamenta en
los intereses legítimos del Estado y de la sociedad en su conjunto, tanto la parte indígena
38
A/HRC/12/34, párrs. 41 y 42.
39
Ibíd., párr. 46.
40
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, art. 10.
41
Ibíd., art. 29.
42
Pueblo Saramaka v. Suriname, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C N.º 172 (2007),
párr. 134 (aplicando la Convención Americana de Derechos Humanos, en vista de la Declaración de
las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas). Véase A/HRC/12/34, párrs. 47 a
49.
43
Ibíd.
44
A/HRC/12/34, párrs. 39 y 40. A/HRC/18/35/Add.3
13
como la parte estatal tienen la responsabilidad recíproca de entrar en un diálogo de buena fe
sobre el proyecto, con miras a alcanzar acuerdos.
44. Aunque idealmente la consulta debería conducir a un acuerdo total sobre la medida o
medidas propuestas, también sería posible una situación en la que se lograran alcanzar
acuerdos parciales sobre al menos algunos de los aspectos más relevantes de dicha medida.
Por el contrario, si se concibe la consulta como la expresión de un voto a favor o en contra
de los proyectos, se estaría impidiendo considerar estos proyectos como una suma compleja
de acciones que deben constituir el objeto del diálogo o negociación, incluyendo la
adopción de medidas de mitigación o reparación de los impactos negativos del proyecto, el
reparto de beneficios derivados del mismo y otros aspectos específicos.
4. El deber de acomodar los resultados de la consulta
45. Si se concibe la consulta desde la perspectiva de las normas internacionales, es
también incorrecto considerar que la consulta se agota en un mero procedimiento formal
tendente a expeditar la implementación de una medida. Debido a que el Estado está
obligado a respetar una serie de derechos sustantivos de los pueblos indígenas, el Gobierno
no sólo tiene la obligación de llevar a cabo la consulta conforme a un procedimiento
adecuado, sino que debe además tener en cuenta, e intentar acomodar en los planes
iniciales, los derechos o pretensiones de la parte indígena tal y como han sido expresados
en el curso de la consulta.
46. El deber de acomodación no sólo responde a la fundamentación de la consulta como
mecanismo reforzado de garantía de los derechos indígenas, sino también, en términos más
amplios, con el deber de todos los poderes públicos, incluyendo también las instancias
administrativas, de fundamentar sus decisiones como parte de la garantía del derecho al
debido proceso. Toda vez que no haya sido posible alcanzar un acuerdo con los pueblos
afectados, y el Estado siga con la pretensión de seguir adelante con el proyecto, el Estado
tiene, como mínimo, el deber de ofrecer formalmente los argumentos objetivos y
razonables que motiven por qué dicho acuerdo no ha sido posible, así como las
modificaciones adoptadas en las medidas inicialmente previstas con miras a acomodar las
demandas e inquietudes de los pueblos indígenas. La carga de la justificación sobre la
actividad propuesta recae aquí sobre el Estado.
47. Debería corresponder a los tribunales determinar si la consulta ha sido válida desde
un punto de vista tanto procedimental como sustantivo, lo que exige necesariamente entrar
a valorar las razones alegadas por las instancias competentes para no alcanzar un acuerdo
con los pueblos indígenas y, en su caso, para no poder acomodar las medidas inicialmente
previstas a los resultados de dicha consulta.
C. Las instancias de representación indígena
48. Existe poca claridad en Guatemala en torno a los sujetos de la consulta, es decir, a
quién hay que consultar de la parte de los pueblos indígenas. Hasta la fecha, como ha
podido observar el Relator Especial, las distintas iniciativas de diálogo promovidas con las
comunidades potencial o realmente afectadas por los proyectos no han seguido un patrón
común, involucrando a una diversidad de actores.
49. La situación en Guatemala se ve particularmente complicada por la historia reciente
del conflicto en el país, que tuvo un impacto altamente destructivo de las formas
tradicionales de organización social y política al interior de las comunidades
45
. A ello se ha
45
E/CN.4/2003/90/Add.2, párr. 26. A/HRC/18/35/Add.3
14
unido la creación de nuevas instancias formales de representación que, si bien evidencian
un esfuerzo para fomentar la participación democrática de los pueblos indígenas, ha traído
también como consecuencia el debilitamiento de las estructuras tradicionales y la entrada
en juego de intereses políticos locales en muchos casos ajenos a los intereses de las propias
comunidades. Es evidente que hacen falta reformas en estas instancias de representación
para acomodarlas mejor a las instituciones y modalidades de representación de las propias
comunidades indígenas.
50. El Relator Especial es también consciente de que la diversidad de formas y niveles
de representación indígena puede representar para el Gobierno una dificultad añadida a la
hora de llevar a cabo consultas genuinas. Los propios pueblos indígenas deberían contribuir
a facilitar los procesos de consulta, mediante sus propios sistemas de toma de decisiones,
identificando estructuras representativas claras que faciliten los procesos de consulta.
D. Otras garantías en el contexto de proyectos extractivos
51. La consulta a los pueblos indígenas en relación con los proyectos extractivos y otro
tipo de proyectos es una garantía fundamental de los derechos de estos pueblos sobre sus
tierras, territorios y recursos naturales, pero no es la única. A este respecto, el Relator
Especial ha podido constatar que la relevancia que ha adquirido la cuestión de la consulta
en Guatemala ha tendido oscurecer otras cuestiones igualmente relevantes.
52. En el caso Saramaka v. Surinam, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
determinó que en todo caso de limitación del derecho de propiedad comunal indígena como
consecuencia de la aprobación de proyectos de desarrollo o inversión en territorios
indígenas, los Estados deberán, además de asegurar la participación de los pueblos
afectados a través de la consulta, garantizar que los pueblos o comunidades indígenas
afectadas se “beneficien razonablemente del plan que se lleva a cabo dentro de su
territorio”, así como la realización, con anterioridad a la aprobación de cualquier proyecto,
de un “estudio previo de impacto social y ambiental”, llevado a cabo por “entidades
independientes y técnicamente capaces” y “bajo la supervisión del Estado”
46
. Dichos
requisitos aparecen también reflejados en la Declaración de las Naciones Unidas y en el
Convenio 169 de la OIT, y son de hecho exigidos por las políticas de las instituciones
financieras internacionales sobre pueblos indígenas
47
.
1. Los estudios de impacto ambiental y social
53. La legislación vigente exige a las empresas la realización de un EIAS como requisito
para el otorgamiento de una licencia para la ejecución de dicho proyecto. Sin embargo,
como fue señalado arriba (párr. 22), la normativa existente no contiene exigencias
específicas relativas a proyectos en territorios tradicionales indígenas. Existe también una
evidente falta de armonización entre la legislación minera y la ambiental, que deja
cuestiones sin regular tan trascendentes como la protección de los recursos hídricos frente
al vertido de sustancias tóxicas o la gestión y control de la utilización de dichos recursos
por parte de las empresas para fines de explotación.
54. La legislación ambiental guatemalteca tampoco requiere, tal y como determina la
jurisprudencia de la Corte Interamericana, que los EIAS sean realizados por entidades
independientes, ni exige la supervisión de las autoridades ambientales durante la
realización. A esto se añade el hecho de que las empresas no han actuado con la suficiente
46
Pueblo Saramaka v. Suriname (nota 42 supra), párr. 134.
47
Convenio 169 de la OIT, arts. 7 b) y 15 b); Declaración de las Naciones Unidas, art. 25. A/HRC/18/35/Add.3
15
transparencia en sus operaciones. Esta falta de transparencia, unida a la falta de respuesta
efectiva ante las denuncias de contaminación (más allá de la sistemática negación de estas
denuncias), ha sido también un factor que explica el actual clima de desconfianza y
conflictividad
48
.
2. La participación en los beneficios
55. El Relator Especial constata también la existencia de un vacío jurídico en torno a la
regulación de la participación en los beneficios generados por los proyectos. En relación
con los proyectos mineros, por ejemplo, la Ley de Minería establece una regalía del 1%
sobre los beneficios reportados de los proyectos, de los cuales la mitad corresponde al
Estado central y la otra mitad a la municipalidad o municipalidades correspondientes
49
.
Dentro de este mecanismo no existe ningún tipo de previsión jurídica para el reparto de
beneficios a las comunidades directamente afectadas, y resulta evidente que la atribución
directa de regalías al Estado y a las municipalidades no siempre beneficia a estas
comunidades.
56. Los montos invertidos por las empresas en iniciativas de desarrollo comunitario son
ciertamente importantes, al menos desde la perspectiva de los bajos niveles
socioeconómicos que presentan los pueblos indígenas del país. Sin embargo, estas
iniciativas no responden al reparto de beneficios entendido como un derecho de los pueblos
indígenas en caso de afectación de sus derechos territoriales. Asimismo, las comunidades
afectadas no parecen estar lo suficientemente involucradas, a través de sus propios sistemas
de representación y toma de decisiones, en relación con la definición de estas acciones de
desarrollo.
E. Protección inadecuada de la propiedad comunal indígena
57. El alto grado de conflictividad social existente en Guatemala en torno a la
aprobación e implementación de proyectos en territorios indígenas no sería explicable sin
atender a la cuestión clave de los derechos sobre sus tierras y territorios. Sobre esta
cuestión, el Relator Especial observa, con especial preocupación, que el actual marco
jurídico e institucional guatemalteco relativo a los derechos de los pueblos indígenas sobre
tierras, territorios y recursos naturales dista todavía mucho de estos estándares
internacionales y de los avances logrados en el ámbito latinoamericano.
58. La cuestión de las tierras indígenas fue ampliamente considerada por el anterior
Relator Especial en el informe de su visita oficial a Guatemala en 2002, que puso de
manifiesto el proceso de “minifundización” de las tierras indígenas, en gran medida debido
a las tres décadas de conflicto armado, que condujo a “desplazamientos y reasentamientos
de población indígena y a la apropiación indebida de tierras comunales y fiscales en varias
regiones del país”
50
. Esta situación se ha visto agravada por lo que el anterior Relator
describió como una situación de “alta inseguridad jurídica” provocada por “la insuficiencia
y la ineficacia de las leyes y las instituciones encargadas de la titulación de la tenencia, el
registro de propiedades y el catastro agrícola, lo cual ha generado […] numerosos
conflictos [agrarios]”
51
. Como han puesto de manifiesto otros mecanismos internacionales,
como la Comisión de Expertos de la OIT, el Comité sobre la Eliminación de
48
Véase Congreso de la República, Acta 20-2009: Tercera Parte. Mina Marlin, San Miguel Ixtahuacán
y Sipacapa, págs. 2 y 3.
49
Ley de Minería, art. 63.
50
E/CN.4/2003/90/Add.2, párr. 23.
51
Ibíd., párr. 24. A/HRC/18/35/Add.3
16
Discriminación Racial, o la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, esta situación
no ha mejorado notablemente desde entonces
52
.
59. Las políticas auspiciadas por los sucesivos gobiernos guatemaltecos, en particular
tras la firma de los Acuerdos de Paz, se han enfocado en la promoción de la compra y
arrendamiento de tierras (a través del Fondo de Tierras [FONTIERRA]) y de la resolución
de conflictos agrarios (Comisión Presidencial para la Resolución de Conflictos de Tierra
[CONTIERRA]). Esta política se ha promovido mediante la titulación individual de las
tierras que fueron mantenidas tradicionalmente de forma colectiva por los pueblos
indígenas, en abierta contradicción con las normas internacionales en esta materia.
Asimismo, como ha señalado el Comité para la Eliminación de Discriminación Racial, no
se “reconoce en la legislación interna las formas tradicionales de tenencia y posesión de la
tierra, ni [se] toma[n] las medidas administrativas necesarias para garantizar estas formas de
tenencia”
53
.
60. Las derivaciones de deficiencias en el régimen de tierras indígenas guatemalteco son
particularmente graves en el contexto de los proyectos extractivos u otro tipo de proyectos,
y colocan a las comunidades afectadas en situación de especial vulnerabilidad. La
atomización de la propiedad comunal en pequeñas propiedades individuales, unida a la
práctica inexistencia de garantías específicas que protejan a las tierras indígenas de su
enajenación, ha abierto la posibilidad de que las empresas negocien directamente con
propietarios individuales la adquisición de sus tierras en condiciones de vendedor
voluntario-comprador voluntario. Estos procesos de compra, sin la supervisión directa del
Estado, han abierto la puerta a todo tipo de abusos y han conducido a la pérdida neta de
tierras indígenas, agravando así la desintegración de los territorios indígenas.
61. Muchos de los procesos de compraventa han incumplido además lo dispuesto en el
artículo 16 del Convenio 169 de la OIT (reforzado por el artículo 10 de la Declaración), que
dispone que, en los casos en los que “excepcionalmente” sea necesario el traslado y
reubicación de pueblos indígenas, “estos pueblos deberán tener el derecho de regresar a sus
tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y
reubicación”
54
. Cuando ello no sea posible, tanto el Convenio 169 como la Declaración
enfatizan que los pueblos afectados deberán recibir, tierras de calidad y estatuto jurídico
similar a las que ocupan anteriormente
55
.
62. Son particularmente preocupantes, en este sentido, los numerosos casos en que la
implementación de proyectos ha afectado a áreas sobre las que existen reclamos legítimos
de propiedad indígena. Es el caso, por ejemplo, de las cinco comunidades de los municipios
de El Estor, Izabal y Panzós, Departamento de Alta Verapaz, que han sufrido desalojos
forzosos de las tierras que ocupaban, sobre la base de su supuesta falta de derechos sobre
esas tierras, en relación con el proyecto minero Fénix de la Compañía Guatemalteca de
Níquel.
63. La dimensión colectiva del derecho de los pueblos indígenas a sus tierras y recursos
está ausente de las políticas públicas y de la práctica en cuanto a la aprobación de proyectos
extractivos y otro tipo de proyectos. Ello se pone de manifiesto en cuestiones que ya han
sido señaladas arriba, desde la falta de consideración del impacto social y cultural sobre los
territorios indígenas en los EISA (que se reducen a las “áreas de impacto” de los proyectos)
52
Observación individual sobre el Convenio 169 de la OIT, Guatemala (nota 6 supra), passim;
CERD/C/GTM/CO/12-13, párr. 11; CIDH, Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia
en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.118, Doc. 5 rev.1, párrs. 258 a 262.
53
CERD/C/GTM/CO/12-13, párr. 11.
54
Convenio 169 de la OIT, art. 16, párrs. 2 y 3.
55
Ibíd., párr. 4. A/HRC/18/35/Add.3
17
a las políticas de compraventa de tierras individuales, o a los mecanismos de compensación
y supuesta participación en los beneficios. No existe tampoco una regulación específica de
las áreas de exclusión de las actividades mineras (con la única salvedad de áreas protegidas
y zonas de valor arqueológico), que deberían incluir las áreas de los territorios indígenas
que revistan una especial significación cultural o espiritual.
F. La respuesta a los actos de protesta social
64. La presencia de las empresas en los territorios tradicionales indígenas ha llevado a
una situación de grave conflictividad en muchas regiones del país, como lo atestiguan las
numerosas declaratorias del estado de prevención por parte del Gobierno. Los proyectos de
las empresas han llevado a una profunda división al interior de las comunidades e incluso
de las familias, entre los sectores opositores y favorables a dichos proyectos. El clima de
conflictividad latente ha llevado a numerosas expresiones de protesta social, y en ocasiones
ha desencadenado en episodios de violencia contra las personas y contra las cosas.
65. Como ha manifestado ante situaciones similares de conflictividad social, el Relator
Especial “desaprueba el recurso a actos de violencia como medio de protesta, inclusive en
aquellas situaciones relacionadas con reivindicaciones legítimas de los pueblos y
comunidades indígenas”
56
. Al mismo tiempo, sin embargo, “la comisión de eventuales
actos de violencia no justifica en caso alguno la violación de derechos humanos de la
población indígena por parte de los agentes policiales del Estado”
57
y de otros agentes.
Asimismo, el Relator Especial destaca la existencia de una clara disparidad entre la
respuesta institucional ante las denuncias en contra de miembros de las comunidades
indígenas y la impunidad de muchos de los actos reportados de abusos, hostigamiento y
violencia física, incluyendo violencia sexual, en contra de los comunitarios, en un contexto
marcado por la falta de acceso efectivo de los pueblos indígenas a los órganos estatales de
administración de justicia.
66. El Relator Especial expresa también su preocupación por lo que parece ser un uso
indiscriminado del estado de prevención como respuesta a episodios específicos de
conflictividad, y por periodos de tiempo excesivamente prolongados. El Relator Especial
recuerda que, en la medida en que afecte al libre ejercicio de derechos y libertades
fundamentales, como las libertades de reunión, circulación o de prensa, el estado de
prevención debe ser utilizado únicamente en casos excepcionales que afecten seriamente al
mantenimiento del orden público, y no como un mecanismo para facilitar que las fuerzas de
seguridad llevan a cabo otras funciones, como la investigación de denuncias o la defensa de
intereses empresariales.
67. Este tipo de prácticas, unido a la presencia creciente de las fuerzas de orden público
en las comunidades y los numerosos casos en los que se ha reportado un uso excesivo e
indiscriminado de la fuerza por parte de aquellas, no ha hecho sino contribuir al clima de
desconfianza y contienda en las comunidades, despertando, indefectiblemente, la memoria
todavía viva del conflicto armado interno durante la década de 1980.
G. La vulnerabilidad de los defensores y defensoras de derechos humanos
68. El conflicto social en torno a las operaciones empresariales ha llevado también a un
clima generalizado de hostigamiento, amenazas, ataques e incluso asesinatos de defensores
56
A/HRC/12/34/Add.6, párr. 40.
57
Ibíd. A/HRC/18/35/Add.3
18
y defensoras de derechos humanos y activistas sociales que han jugado un papel destacado
en la defensa de los derechos de estos pueblos. Estas situaciones se ha dado alrededor de los
actos de protesta social y defensa de los derechos de los pueblos indígenas en el contexto de
las actividades de varias empresas que explotan o pretenden explotar recursos naturales en
territorios indígenas. El Relator Especial ha sido informado de que muchos de los episodios
denunciados de violencia u hostigamientos contra defensores de derechos humanos y
activistas, particularmente al interior de las comunidades, permanecen impunes. Ello
contrasta, de nuevo, con la firmeza con la que han sido investigadas las denuncias contra
los comunitarios en el contexto de la protesta social, y que fomenta indirectamente nuevos
abusos.
H. La falta de diligencia de las empresas
69. Las empresas privadas han jugado una influencia inevitable en la actual situación de
conflictividad que atraviesan los proyectos en los territorios tradicionales indígenas de
Guatemala. Por esta misma razón, dichas empresas tienen también un cierto grado de
responsabilidad en relación con el irrespeto de los derechos de los pueblos indígenas
afectados en casos específicos, con independencia de las obligaciones que corresponden al
Estado.