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Revista CIDOB d’Afers Internacionals Fecha de recepción: 10.10.13
n.105, p. 141-163 Fecha de aceptación: 20.01.14
ISSN:1133-6595
E-ISSN:2013-035X
www.cidob.org
Nuevas estrategias de los movimientos indígenas contra el extractivismo en Chile
New strategies by indigenous
movements against extractivism in Chile
Ximena Cuadra Montoya
Estudiante de la Maestría en Ciencia Política, Université du Québec à Montréal
xcuadram@gmail.com
Resumen: El presente artículo analiza la Abstract: This article analyses the emergence
emergencia del activismo transnacional en la of transnational activism in the context of
trayectoria de la acción colectiva desarrolla- collective action organised around socio-
da en torno a conflictos socioambientales en environmental conflicts in Chile’s indigenous
territorios indígenas en Chile. Se identifican areas. It details the main events in the process
los principales eventos de la movilización of indigenous mobilisation in the form of three
indígena realizada a escala internacional en emblematic cases carried out on an interna-
tres casos emblemáticos y se distinguen las tional scale, together with their implications
implicancias para la esfera política nacional. for the national political arena. The author
Se constata que, tras el bloqueo nacional a explains how, after the indigenous people’s
sus demandas, los indígenas se movilizan en demands were blocked at home, they then
el exterior. Allí difunden sus casos y deman- mobilised abroad, where they raised aware-
dan justicia en diversos organismos interna- ness over their situation and called for justice
cionales. Finalmente, en el ámbito local, se in the international courts. Finally, at the local
identifica la incorporación de marcos globa- level the paper identifies the inclusion of glo-
les en torno a los derechos humanos de los bal frameworks related to the human rights to
pueblos indígenas. the indigenous peoples.
Palabras clave: activismo transnacional, pue- Key words: transnational activism, indigenous
blos indígenas, derechos humanos, conflictos people, human rights, socio-environmental
socioambientales, movimientos sociales conflicts, social movements
Este artículo presenta los resultados del trabajo final del Máster de Investigación en Sociología de la
Universidad de Barcelona (UB), realizado en el período 2010-2011 y dirigido por Salvador Aguilar y
Trinidad Bretones.
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El fin de la dictadura en Chile coincidió con el inicio de una serie de pro-
yectos extractivos de bienes naturales, como centrales hidroeléctricas o mi-
nería a cielo abierto, entre otras inversiones, con fuertes impactos ecológicos
y sociales (Sabatini y Sepúlveda, 1997; Sepúlveda y Rojas, 2010). Este artí-
culo analiza la dimensión del activismo transnacional (Tarrow, 2010 y 2004;
Sikkink y Smith, 2002) en la trayectoria de los conflictos socioambientales
(Walter, 2009; Svampa, 2009) en territorios indígenas en Chile. Para ello se
presentan los tres casos siguientes: la central hidroeléctrica Ralco, el ducto de
Mehuín y la mina Pascua Lama. En cada uno de ellos, los actores locales im-
plicados transfirieron el conflicto al espacio político internacional, formando
parte de diversas estrategias globales de resistencia frente a las industrias mul-
tinacionales y a las políticas neoliberales. Estos activistas y sus organizaciones
se insertaron en redes y campañas ambientalistas y de pueblos indígenas, usa-
ron mecanismos de las instituciones internacionales y movilizaron diversos
debates y conceptos desarrollados en el espacio internacional hacia el país y la
localidad de origen. Este proceso no ha sido lineal ni jerárquico, sino que ha
sido apropiado según las dinámicas y los contextos de disputa.
El objetivo de este artículo es analizar la relación entre el activismo trans-
nacional y el activismo local, así como sus efectos sobre el ciclo político inter-
no en la posdictadura chilena. La pregunta principal del trabajo es bajo qué
condiciones se produce el activismo transnacional asociado a los conflictos
ambientales en territorios indígenas. El enfoque metodológico se basa en la
teoría fundamentada (Glaser y Strauss, 1968; Trinidad et al. 2006) y se usan
como fuentes de información seis entrevistas, material de prensa y declaracio-
nes públicas. Se constata, por un lado, que el bloqueo político de la cuestión
indígena a escala nacional ha sido fundamental en el surgimiento de nuevas
estrategias, como fueron la campaña para la aprobación del Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o las denuncias de vul-
neraciones de los derechos indígenas ante los inversionistas de estos grandes
proyectos en Estados Unidos, Canadá, España e Italia; y, por el otro, que las
organizaciones indígenas comienzan a utilizar las instituciones internaciona-
les de derechos humanos cuando agotan las instancias locales. Además, las de-
mandas de las organizaciones dan cuenta de que los marcos discursivos sobre
los derechos humanos de los pueblos indígenas se resignifican y se apropian
para los procesos locales de resistencia a las nuevas formas de desposesión
neoliberal.
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El activismo transnacional, cuando la acción
colectiva va más allá del Estado-nación
En el centro de este trabajo se encuentran los términos activismo transna-
cional, contienda política, y estructura de oportunidades políticas, conceptos
que son desarrollados por los autores de las teorías del proceso político (TPP)
(Tilly, 1978; McAdam et al., 2001; Tarrow, 2004 y 2010; Tilly y Tarrow,
2006).
El activismo transnacional ha sido definido por Sidney Tarrow (2010: 2-3,
33) como un tipo de acción colectiva de orden político desarrollado por in-
dividuos y grupos que movilizan oportunidades nacionales e internacionales,
que se encuentran arraigados en contextos específicos y que se involucran en
actividades de contienda política que los llevan a participar en redes trans-
nacionales de contactos y conflictos. Este autor subraya que la globalización
genera incentivos y causas para la resistencia, y que la política internacional
hace factible la generación de nuevos recursos y oportunidades para la acción
(ibídem: 5). Para identificar los efectos de estas acciones en las dinámicas
políticas del Chile actual, es necesario considerar la dimensión del proceso
político y profundizar más allá de las descripciones de las acciones realizadas
por los movimientos sociales, es decir, es necesario comprender cómo estas
acciones interactúan con la política. Charles Tilly (citado en Tarrow, 2010:
7) enfatiza que los movimientos sociales son parte de la contienda política y,
por lo tanto, subraya el papel que estos juegan en los procesos de cambio y
transformación social. Tilly define los movimientos sociales como una cam-
paña sostenida, organizada y pública de reivindicaciones colectivas, dirigidas
a unas autoridades que constituyen su blanco, y que utiliza un repertorio de
contienda bien delimitado por parte de un grupo de personas que proclaman
su valor, unidad, número y compromiso. Referente al caso de Chile, están
en la base de los procesos estudiados el movimiento ambientalista y el mo-
vimiento de los pueblos indígenas, aunque también es necesario considerar
que existen otras expresiones de la acción colectiva tales como las protestas
episódicas, las campañas transnacionales por reivindicaciones concretas o los
llamados de acciones de urgencia realizadas por ONG especializadas.
Tilly y Tarrow (2006: 202) definen la contienda política como el espacio en el
que convergen la contienda (contention), la política (politics ) y la acción colec-
tiva (collective action). Los autores conceptualizan las contentious politics como
«interacciones en las que las demandas de un actor están relacionadas con los
intereses de otro, lo que conduce a la coordinación de esfuerzos en pro de inte-
reses o programas compartidos, en los cuales los gobiernos son el destinatario,
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1
el objeto de las demandas o terceras partes» . La contienda política puede acon-
tecer tanto en su dimensión nacional como transnacional. En este sentido, un
proceso de especial importancia en el espacio local, relacionado con la contienda
transnacional, es el enmarcamiento global, es decir, la movilización de símbolos
internacionales como marco para los conflictos interiores (Tarrow, 2010: 36).
Este trabajo se interesa por la dimensión local del activismo transnacional, ya sea
a través de la movilización de actores locales y transnacionales al exterior o del
uso de marcos discursivos de carácter global en la contienda política nacional.
En particular, analiza cómo diversos instrumentos de derechos humanos han
sido incorporados a la resistencia local a la instalación de proyectos extractivos
en territorios indígenas. Así, esta perspectiva se aleja de aquellas que plantean la
existencia de una sociedad civil global o movimientos sociales transnacionales
(Kaldor et al., 2003; Florini, 2000). Mientras que estos enfoques exaltan la di-
mensión transnacional, el que se ha adoptado en este trabajo asume que el papel
de los estados sigue siendo fundamental cuando se trata de articular relaciones
de fuerza a escala mundial, siendo un hecho la naturaleza inter-estática de dichas
relaciones (Larose, 2004: 15).
Otro concepto clave para analizar la dinámica de la contienda política en re-
lación con un conflicto social es el de la estructura de oportunidades políticas, que
surge a fin de estudiar el contexto en el que se manifiesta un movimiento social,
como una relación dinámica entre actores y sistema político (Tarrow, 2004: 45).
Esta noción acentúa las aperturas institucionales que han aprovechado los movi-
mientos sociales para la contienda y, de este modo, poder interactuar con las ins-
tituciones políticas. Las nuevas dinámicas de las relaciones internacionales han
posicionado nuevos temas de conflicto, así como nuevas formas de apertura a las
demandas de ONG y coaliciones, es decir, existen nuevas amenazas para los mo-
vimientos sociales, pero también nuevos aspectos de oportunidad política que
benefician la difusión de las demandas (Tarrow, 2010: 17-39; Sikkink, 2005:
156-158). Para esta investigación, ello implica el desafío de vincular activismo
transnacional con los procesos nacionales de la contienda política en que se des-
envuelven los conflictos aquí revisados, así como identificar las oportunidades
institucionales que se dan en el exterior para que las demandas locales se expre-
sen. En concreto, se ha observado la apertura de instituciones internacionales
como Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos (OEA), lo
que ha forzado a diversos estados, incluyendo el chileno, a modificar su relación
1. N. del Ed.: esta cita y las siguientes cuya referencia bibliográfica está en inglés han sido traducidas
por el editor.
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con los pueblos indígenas (Stavenhagen, 2008). Además, se han identificado
alianzas con actores influyentes, tales como las que se establecen con organi-
zaciones de defensa internacional (Brysk, 1994; Martí i Puig, 2010; Sikkink y
Smith, 2002), y redes transnacionales que han alcanzado a diversas instancias de
toma de decisiones, como el Parlamento Europeo o sindicatos activos en empre-
sas transnacionales, entre otros. De este modo, la teoría del proceso político y
varios de sus nodos conceptuales han sido retomados para comprender la emer-
gencia de estas nuevas dinámicas de la acción colectiva realizadas más allá de la
nación chilena. Este artículo aborda principalmente la relación entre activismo
transnacional y ciclo político nacional, para dar cuenta de los impactos que las
acciones locales en el exterior han tenido sobre la esfera de la política en materia
de extractivismo y los pueblos indígenas.
Chile posdictatorial y la instalación de
proyectos extractivos
El ciclo político que enmarca esta investigación comienza con el fin de la dic-
tadura militar en Chile (1973-1989), pasa por el retorno a un régimen que tiene
por objetivo la democratización, hasta la presidencia de Sebastián Piñera (2010-
2014). El período de la posdictadura (1990-2010) fue gobernado por un mismo
conglomerado político, la Concertación de Partidos por la Democracia, confor-
mado por cuatro partidos políticos de centroizquierda. Desde 2010 hasta inicios
de 2014, el Gobierno estuvo presidido por el conglomerado de la derecha2 . Uno
de los aspectos más importantes del régimen político que ha gobernado desde
1990 es la continuidad de la Constitución dictatorial y del sistema electoral
binominal, que concentra el poder político en dos conglomerados (Garretón,
M.A., 1999: 7-12). Además, los 23 años posdictatoriales se han caracterizado
por un bajo reconocimiento de la «ciudadanía» y de la participación política, lo
que se ha expresado en una baja existencia de referéndums y de otros mecanis-
mos deliberativos (Garretón, M.A. y Garretón, R., 2010: 131). Es por ello que
al régimen político chileno también se le ha denominado una democracia de
baja intensidad (De la Maza, 2010: 88-94).
2. El 11 de marzo de 2014 Michelle Bachelet, quien fuera jefa de Gobierno de centroizquierda en
2006-2010, asumió nuevamente la presidencia de la República.
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El proyecto económico de la dictadura fue continuado por los gobiernos de la
Concertación, y se caracterizó por la privatización de bienes públicos, la liberali-
zación comercial y financiera y la desregulación de la economía (Ffrench Davis,
2008; Claude, 1997; Altieri y Rojas, 1999; Carruthers, 2001). En este modelo, el
fortalecimiento de la economía se basa en el crecimiento económico sustentado
en la explotación de recursos naturales orientada a la exportación (Claude, 1997);
por lo tanto, en la acumulación de riqueza por la desposesión de dichos bienes
para las comunidades locales y nacionales que los requieren (Harvey, 2006 :45). La
interacción Estado-empresa-localidad ha configurado la inversión transnacional
a través de una serie de legislaciones y políticas creadas para estos efectos. En este
estudio se propone que las políticas ambiental e indígena han sido fundamentales
en esta dinámica. En 1994 se promulgó la Ley 19.300 de Bases sobre el Medio
Ambiente que creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA),
encargada de resolver el futuro de los proyectos de alto impacto ambiental. Esta
ley se modificó en 2010 y con ello se creó el Ministerio del Medio Ambiente.
Por otro lado, en 1993 se promulgó la Ley 19.253 Sobre Protección, Fomento
y Desarrollo de los Indígenas, o Ley Indígena, la cual creó la Corporación Na-
cional de Desarrollo Indígena (CONADI), una entidad supeditada al Ministerio
de Planificación que tiene por objetivo la coordinación de las políticas públicas
indígenas, así como la gestión de los fondos públicos para el desarrollo de los
pueblos indígenas. La puesta en marcha de la institucionalidad ambiental dejó
en evidencia una de sus principales falencias, se primaban las decisiones políticas
en la aprobación de los proyectos del sector por encima de los aspectos técnicos y
las argumentaciones de la ciudadanía (Sepúlveda, 2000: 2-4; Sepúlveda y Rojas,
2010: 21). Un momento clave en la definición de la institucionalidad ambiental
fue la llamada Doctrina Frei, un instructivo presidencial del 26 de agosto de 1996
en el que el propio jefe de Estado, Eduardo Frei, ordenaba a los directores de
servicios que aprobasen los proyectos que entraban en evaluación y los mejorasen
cuando fuera posible (Moraga, 2001: 131; Sepúlveda, 2006; Larraín, 2006: 5;
Tecklin et al., 2011: 891; Burdyshaw, 2012: 95).
Por su parte, la Ley Indígena se ha consolidado como un mecanismo de con-
tención de las demandas indígenas, coordinando instituciones sectoriales para la
compra de tierras y derechos de agua, así como para la entrega se subsidios, cues-
tión que se ha utilizado en varios casos para cooptar y contener a las comunidades
movilizadas (González et al., 2007: 16). José Marimán (1998) se refería al descon-
tento que provocaba la política indígena de la manera siguiente: «Ellos [campesinos
mapuche] han comenzado a percibir que la política indígena de la Concertación
es una farsa. Y peor aún, han comenzado a entender que esa política solo busca
ofrecer pequeños paliativos para mantener a la población mapuche quieta». Otros
autores advierten que estas políticas son propias del multiculturalismo neoliberal,
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pues los indígenas se conciben como grupo cultural étnico (artículo 1 de la Ley
Indígena 19.253), sin que se establezca un reconocimiento político que consagre
derechos de tipo colectivo. Ello propicia que las decisiones de la política indígena
sean funcionales al modelo económico (Aylwin, 2002: 12; Richards, 2013: 74-
79). Para los indígenas de Chile, la cuestión del reconocimiento etnonacional, es
decir, como pueblos-naciones con derecho a la autonomía política, ha sido parte
importante de su movilización reciente (Foerster y Vergara, 2000). El malestar de
las organizaciones frente a la política indígena, así como el constante hostigamien-
to hacia la protesta social de los mapuche, han llevado a los movimientos indígenas
a denunciar al Estado en instituciones internacionales, tales como la Organización
de las Naciones Unidas o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde
además de presentar múltiples situaciones de vulneraciones del derecho3 se de-
4
mandó la ratificación del Convenio 169 de la OIT .
Finalmente, el 15 de septiembre de 2008, el Gobierno de Michelle Bachelet
firmó el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, tras dieciocho años de presión de las organizaciones indígenas.
Las consecuencias de la ratificación de este Convenio están todavía por verse; sin
embargo, han propiciado una serie de disputas en los campos jurídico y adminis-
trativo por el no cumplimiento del derecho a la consulta. Actualmente, el Instituto
Nacional de Derechos Humanos (INDH) ha catastrado 95 conflictos, 37 de los
cuales se encuentran ubicados en territorios indígenas, cuestión que resulta signifi-
cativamente alta considerando que la densidad de población indígena es muy baja
en el territorio rural5. Este hecho nos permite señalar que los conflictos ambienta-
les a los que se refiere esta investigación tienen también un carácter étnico, es decir,
que surgen en el contexto de la desigualdad simbólica entre grupos relegados a una
3. Véanse, por ejemplo, los informes de las visitas oficiales a Chile de los relatores de Naciones Unidas
Rodolfo Stavenhagen (Naciones Unidas, 2003) y James Anaya (Naciones Unidas, 2009), donde
se analizan y enumeran múltiples denuncias ligadas a la aplicación de la Ley Antiterrorista, a la
instalación de proyectos extractivos, así como a la persecución y hostigamiento a líderes indígenas,
entre otras situaciones.
4. El antropólogo José Bengoa (2007: 313) se refiere a la decepción que acontecía durante la década
de los noventa por parte de los líderes mapuche hacia la política institucional y el no cumplimiento
de una serie de compromisos como era la reforma constitucional, para incluir el reconocimiento de
los pueblos indígenas en Chile y la ratificación del Convenio 169 de la OIT. Víctor Toledo (2007:
260), historiador mapuche, plantea que, hacia fines de la década de los noventa, con el aumento del
malestar de las organizaciones mapuche con el modelo neoliberal, las organizaciones etnoterritoriales
que retoman la bandera de los derechos crecen y se fortalecen.
5. La población rural indígena representa el 12% de la población rural del país, según el censo de 2002.
Véase el «Mapa de conflictos socioambientales en Chile» (en línea) [Fecha de consulta 29.09.2013]
http://www.indh.cl/mapa-de-conflictos-socioambientales-en-chile
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condición de minorías, como los pueblos indígenas, frente a aquellos sectores que
detentan el poder hegemónico en la sociedad. Así pues, los hitos del ciclo político
interno que modelan la posdictadura chilena marcan el retorno a un régimen de-
mocrático frágil e incompleto, la expansión de la globalización económica a través
de proyectos de inversión transnacional ante los que la población local reacciona,
la institucionalización de la cuestión medioambiental y de los pueblos indígenas,
así como una cultura política nacional que ha marginado la cuestión indígena a
políticas multiculturales sin haberse consolidado un reconocimiento sustantivo.
De la aprobación de proyectos extractivos
a las presiones internacionales: los casos
analizados
Con el objeto de situar el desarrollo del activismo transnacional, en esta sec-
ción se presentan temporalmente hitos asociados a la acción colectiva en torno a
tres casos concretos, considerados por varios autores como emblemáticos en es-
tos veinte años de movilización indígena (Rivera, 2010: 619; Hernández y Pezo,
2009: 214-215; Barandiaran, 2013: 54, 104, 107). Cada uno de estos conflictos
debe entenderse desde la perspectiva histórica de lucha de los indígenas frente
al Estado por sus territorios, motivo por el cual se plantea que el extractivismo
neoliberal es continuidad de las lógicas de desposesión colonial (Nahuelpan,
2011; Svampa, 2012).
El primer conflicto: el proyecto Ralco
Acontece en torno a la central hidroeléctrica Ralco, propiedad de Endesa
(hoy Endesa-Enel), el primer proyecto transnacional de alto impacto ambiental
y social que se elaboró en la posdictadura chilena a inicios de los noventa en
territorios indígenas. Corresponde a una represa de 3.500 hectáreas, construida
sobre territorio mapuche-pehuenche, que tuvo como principal impacto la relo-
calización de más de 100 familias (Bustamante, 2012; Latta, 2007; Llobret et al.,
2004; Molina, 1997; Moraga, 2001; Namuncura, 1999; Opaso, 2012). En una
primera instancia, las organizaciones mapuches interpelaron el cumplimiento
de la Ley Indígena, puesto que protege las tierras indígenas y prohíbe su venta
a no indígenas (artículo 13-2). Sin embargo, el Consejo Nacional de CONADI
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autorizó en 1999 la permuta sobre las tierras de propiedad de estas familias
pehuenches para permitir la construcción de la represa (Aylwin, 2000: 288). El
proyecto fue aprobado en 1997 por la institucionalidad ambiental sin haberse
resuelto en esa fecha la situación de las propiedades indígenas afectadas. A escala
local, el proceso estuvo liderado por un grupo de mujeres pehuenches, encabe-
zado por las hermanas Nicolasa y Berta Quintremán, y apoyado por una serie
de organizaciones ambientalistas, entre ellas, el Grupo de Acción por el Biobío
(GABB) (Moraga, 2001: 94; Rivera, 2010: 623). Las hermanas Quintremán
y los ambientalistas estuvieron en diversos foros y encuentros internacionales,
principalmente en España, sede nacional de Endesa6. A escala internacional, el
caso fue cobrando importancia; así, el GABB recibió en 1997 el premio Gold-
man y en 1998 el premio conocido como el Nobel Alternativo, el «Right Live-
lihood Awards», y las hermanas Quintremán fueron distinguidas, en diciembre
7
de 2000, por la Fundación Heinrich Böll con el premio Petra Kelly .
La construcción de la represa finalizó en 2004, paralelamente a la aprobación
por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de una resolu-
ción amistosa entre el Estado de Chile y cuatro mujeres pehuenches que habían
presentado una denuncia ante este organismo en 2002. Además de incluir la
fundamentación de la serie de vulneraciones de las que eran objeto las comu-
nidades del Alto Biobío, esta denuncia pedía a la Comisión que recomendara
al Estado chileno la concreción de una serie de políticas pendientes en materia
de reconocimiento de derechos, tales como la ratificación del Convenio 169 de
la OIT y el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas (Huenteao
Beroiza et al., 2002). En 2003, el Gobierno y las denunciantes llegaron a un
«acuerdo amistoso» que incluyó esta materia, entre otros aspectos (Orellana,
2004: 10). Hasta hoy, líderes locales han reclamado al Gobierno y a las empresas
compensaciones justas y han denunciado el incumplimiento de los acuerdos,
entre los que destaca la inundación de un cementerio indígena (Opaso, 2007:
434; Urquieta, 2013).
6. La primera gira de difusión y denuncia sobre el proyecto Ralco se realizó entre el 25 de noviembre
y el 11 de diciembre de 1998, y estuvo coordinada por el GABB y la Red Internacional de Apoyo
al Pueblo Pehuenche (RIAP). Véase: http://www.mapuche.info/lumaco/gabb981124.htm [Fecha
de consulta: 10.01.2014].
7. La segunda gira que realizaron las hermanas Quintremán por Europa se organizó en función de la
recepción de este premio y de una serie de actividades coordinadas con el GABB y otras organiza-
ciones de derechos humanos europeas, como el Equipo Nizkor de España, quienes concertaron una
reunión con el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos. Véase http://tlahui.
com/politic/politi00/politi10/al10-1.htm [Fecha de consulta: 10.01.2014].
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El segundo conflicto: el ducto de la empresa Celco
Este conflicto es el proyecto del ducto de la empresa Celulosa Arauco y Cons-
titución (Celco), en Mehuín. La empresa, de capital chileno y ubicada en la co-
muna de San Juan de la Mariquina, en el centro-sur de Chile, requería evacuar los
desechos producidos en la elaboración de celulosa, por lo que propuso construir
un ducto para verterlos hacia el mar, en la caleta de pescadores mestizos y mapu-
ches de Mehuín (Araya, 2001; Biskupovic, 2007; Biskupovic y Le Bonniec, 2008;
Skewes et al., 2004; Skewes y Guerra, 2004). Entre 1996 y 1998, la comunidad
local se negó a colaborar con los mecanismos de participación ciudadana diseña-
dos por la legislación ambiental y bloqueó el paso de la empresa al territorio. El
25 de noviembre de 1996, el barco de Greenpeace Rainbow Warrior, que recorría
diversas comunidades costeras del mundo denunciando conflictos ambientales,
llegó a la caleta de Mehuín. Este evento generó gran expectación y afluencia de
prensa nacional. «Comunicacionalmente esto ayudó a que el conflicto se realce
públicamente, se rompió el cerco comunicacional: aquí está Mehuín, la gente que
se opone, el conflicto salió», declararon Boris Hualme y Eliab Viguera8. En 1998
un fallo judicial impidió que la empresa construyera el ducto de sus desechos en
dirección hacia Mehuín, por falta de información en los estudios. La empresa
comenzó entre 2004 y 2006 la evacuación de sus desechos (los mismos que que-
rían verter en la caleta de Mehuín) en el río Cruces, hecho que provocó lo que
fue considerado el mayor desastre ambiental de la década en el país. El Gobierno
propuso retomar la propuesta inicial de construir el ducto al mar en dirección a la
localidad de Mehuín, que antes había sido rechazado por la Justicia, lo que obvia-
mente reactivó la organización del Comité de Defensa del Mar en esta zona cos-
tera. La comunidad local reaccionó con una estrategia similar a la llevada a cabo
con anterioridad; sin embargo, la empresa cooptó voluntades ofreciendo dinero y
compensaciones por adelantado a los sindicatos de pescadores, lo que generó un
conflicto de carácter comunitario (Alliende, 2011: 68-72). Efectivamente, Celco
fue negociando con líderes de los sindicatos de pescadores hasta alcanzar el apo-
yo de algunos de ellos9. La estrategia local empezó con la generación de alianzas
con organizaciones mapuches que eran parte del movimiento nacional indígena.
8. Declaraciones de Eliab Viguera y Boris Hualme, voceros del Comité de Defensa del Mar de Mehuín
en «Chile se moviliza, Mehuín», 2012, min 18.56 (en línea) [Fecha de consulta 10.01.2014] https://
www.youtube.com/watch?v=VJmm6CepfcQ
9. El Mostrador, 18.10.2007, «Sindicatos de Mehuín desconocen millonario acuerdo entre pescadores
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De este modo, el Comité de Defensa del Mar se alió con la organización mapu-
che Identidad Lafkenche, que participaba en diversas redes de pueblos indígenas
donde se posicionó la situación del ducto de Celco en Mehuín como un conflic-
to de derecho indígena. Varios líderes participaron en foros latinoamericanos de
pueblos indígenas donde denunciaron la situación. El caso fue presentado ante
el relator de Naciones Unidas, James Anaya, quien visitó Chile en 2009. La or-
ganización local comenzó a recibir el apoyo de redes europeas preocupadas por
la situación de los mapuche y los conflictos en torno a las aguas, como France
Libertés y la asociación Pichimapu de España y Francia. El proyecto fue aprobado
en 2010, tras una serie de acciones legales realizadas a escalas regional y nacional
que intentaron impedirlo. Después de este fallo las comunidades mapuches y los
pescadores iniciaron una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Jose Araya, miembro de la ONG Observatorio Ciudadano, declaró
que un factor importante que llevó a tomar la decisión de recurrir a la Comisión
fue la experiencia que habían tenido otras organizaciones mapuche: «Varios casos
mapuche ya estaban presentados ante la Comisión Interamericana cuando Me-
huín decide presentar su caso. Toman la decisión de presentarlo y, aunque es una
medida tardía porque son procesos largos, lo ven como mecanismo viable. Existe
la presentación de los lonkos, de los menores mapuche encarcelados, entonces se
ve como una posibilidad de encontrar justicia allí, porque no la encontraron acá»
(entrevista, 11 de mayo de 2011). En la fecha de redacción de este trabajo, Celco
aún no había iniciado las obras de construcción del ducto en Mehuín.
El tercer conflicto: Pascua Lama
Pascua Lama es un proyecto de mina de oro a rajo abierto que pretende cons-
truirse en la alta montaña del centro-norte de Chile, en el territorio de las comu-
nidades diaguitas de Huasco Alto. En 2001, la minera canadiense Barrick Gold
presentó el proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y este fue
conocido por las comunidades diaguitas (Luna et al., 2004; Orellana et al., 2008;
Urkidi, 2008; Yáñez y Molina, 2008). La crítica principal al proyecto es que la
construcción de la mina requiere la destrucción de dos glaciares en la alta monta-
ña que abastecen a las comunidades diaguitas y campesinas del valle del Huasco.
Además, el proyecto se emplaza en territorio ancestral de los diaguitas, donde hay
una disputa por la propiedad. Tras presentar el proyecto, la empresa recurrió a una
serie de disposiciones administrativas y jurídicas para modificarlo y mostrar un
mejor cumplimiento ambiental. Finalmente, el proyecto fue aprobado en 2006 y
su construcción comenzó en mayo de 2009. Los diaguitas se vincularon entonces
a redes canadienses que realizan seguimiento de las empresas mineras en América
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Latina, entre las que destacan la Mining Watch Canadá, el grupo Protest Barrick,
CorpWatch y el grupo No a Pascua Lama de Montreal, las cuales han documenta-
do el caso (CorpWatch, 2007: 10-11), han realizado lobby ante instituciones, han
difundido el caso y han generado acciones de protesta10. Además de la difusión
de la situación, los diaguitas también recurrieron a la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, donde denunciaron la denegación de justicia, ya que sus
observaciones no fueron atendidas en el proceso de evaluación ambiental. De mo-
mento el proyecto se encuentra paralizado, después de que comunidades diaguitas
presentaran varias denuncias por el incumplimiento ambiental del proyecto.
El análisis en este trabajo se centra en los vínculos entre los procesos locales
de las resistencias a Ralco, al ducto de Mehuín y a la mina Pascua Lama, y los
debates globales. Principalmente, se ha identificado que el bloqueo de las de-
mandas a escala local, junto al descrédito de las instituciones en los contextos de
evaluación y aprobación de los proyectos, impulsa la realización de acciones en
el exterior. Así, también se detecta que las denuncias y acciones de las organiza-
ciones locales vuelven a poner el foco del debate internacional sobre los derechos
indígenas. En la sección siguiente se intentan ilustrar estas conexiones de mane-
ra más precisa, al identificar sus implicancias para la escena política nacional.
Procesos locales y dinámicas globales en las
resistencias a Ralco, al ducto de Mehuín y a
Pascua Lama
Los tres casos analizados en este artículo presentan elementos comunes. En
todos ellos se evidencia el descrédito hacia la institucionalidad ambiental por parte
de las organizaciones indígenas. En la aprobación de Ralco y Pascua Lama las ob-
servaciones de las comunidades indígenas respecto a la ocupación ancestral de los
10.Sergio Campusano, presidente de la comunidad diaguita de los Huascoaltinos, ha participado en
varios de los eventos y manifestaciones organizados por las redes en Canadá. Entre ellos, el colo-
quio «Droits autochtones, environnement et déploiement des transnationales minières», el 15 de
mayo de 2008, en la Universidad de Quebec, en Montreal, y una reunión coordinada por Mining
Watch, el 6 de mayo de 2009, entre comunidades afectadas por empresas mineras y parlamentarios
canadienses, por mencionar algunas de las actividades. Véase http://www.olca.cl/oca/chile/region03/
pascualama378.htm [Fecha de consulta 14.01.2014].
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territorios y a los impactos sociales y culturales no fueron consideradas (Morales,
1998: 157; Yáñez y Molina, 2008: 224-227). Por su parte, los pescadores y las
comunidades indígenas de Mehuín recurrieron a una estrategia más radical al no
dejar entrar a la empresa en el territorio e impedir así la realización de los estu-
dios requeridos para la evaluación de impacto ambiental11. El escenario político
nacional adverso a las demandas indígenas (Bengoa, 2007: 313; Toledo, 2007) ha
provocado la salida de las organizaciones locales a la escena internacional. A este
fenómeno se le ha llamado el efecto bumerán, es decir, cuando la falta de respuestas
en el espacio local/nacional activa la búsqueda de aliados fuera, en otros países,
con la aspiración de que desde el espacio internacional se presione para el cumpli-
miento de las demandas (Sikkink y Smith, 2002). Cabe destacar que los países en
los que se domicilian las empresas transnacionales ofrecen un escenario de mayo-
res oportunidades para la acción, puesto que allí se encuentran mayores redes de
apoyo orientadas hacia un mismo objetivo, como ha sido el caso de las redes de
seguimiento y denuncia de Barrick Gold, en Canadá, y de Endesa, en España, que
han propiciado una mayor actividad en el extranjero para la difusión y denuncia
de los casos de Pascua Lama y Ralco, respectivamente. En los tres casos analizados
se agotaron las vías políticas y jurídicas nacionales para paralizar los proyectos. Por
ello, además de difundir los casos, las organizaciones locales buscaron oportunida-
des concretas para denunciar jurídicamente al Estado de Chile: «Esperamos que
se haga justicia, si no pudimos en Chile, que una corte internacional sea parte de
esto. No nos vamos a quedar tranquilos, vamos a seguir denunciando lo que está
pasando en Huasco Alto», declaraba Sergio Campusano, de la comunidad diagui-
ta de los Huascoaltinos, al conocerse que la Comisión Interamericana de Derechos
12
Humanos había acogido la denuncia al Estado de Chile presentada en 2010 .
Otro fenómeno común a los tres casos es la existencia de reflexiones, deman-
das y denuncias referidas a los derechos humanos de los pueblos indígenas vul-
nerados por los proyectos extractivos. La líder pehuenche Nicolasa Quintremán
11.Existe un evento de protesta de alto impacto simbólico en este caso: el denominado «combate naval
de Mehuín». La empresa Celco pretendía entrar a la zona a través del mar, apoyada por la Armada
chilena. El 12 de enero de 1998 los pescadores rodearon con sus embarcaciones las naves de la
marina con redes de pesca. Finalmente, la Armada decidió retirarse. Más tarde, cuando se retomó la
decisión de construir el ducto el 26 de julio de 2006, la Armada retornó con la empresa Celco y esta
vez recurriendo al enfrentamiento con armas de fuego. Sin embargo, tampoco pudieron realizarse
los estudios y la Armada se retiró. Pueden verse imágenes de este episodio en el documental «Chile
se moviliza, Mehuín» (véase nota al pie 8, desde el minuto 22.34).
12.Sergio Campusano, entrevista en Radio Universidad de Chile. [Fecha de consulta 25.01.2014]
http://radio.uchile.cl/2011/10/25/diaguitas-acuden-a-corte-interamericana-de-derechos-humanos-
por-vulneraciones-de-pascua-lama
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se presentó en el Parlamento chileno en 1998 denunciando la instalación de las
represas: «Nosotros tenemos la tierra, la propiedad, el territorio, el río, el agua, el
aire, así que nosotros tenemos la ley legítima, tenemos el derecho». De otro lado,
los líderes y lideresas asociados a estos casos no solo denunciaron vulneraciones
del derecho, sino que exigieron garantías; por ello se explica que también fueran
parte de la campaña por la ratificación del Convenio 169 de la OIT. Boris Hual-
me, del Comité de Defensa del Mar de Mehuín, destacó que desde los territorios
donde hay conflictos se hacía más urgente aprobar este tratado, «porque es un
instrumento internacional que permitiría buscar alguna solución a los conflictos
que actualmente existen»13. El discurso sobre los derechos indígenas no ha sido
solo desde un lenguaje técnico del mundo de las ONG y de los abogados, ha sido
sobre todo un discurso político de denuncia y de demanda por la concreción de un
reconocimiento sustantivo de la autonomía y la territorialidad indígena (Aylwin,
2000: 291). Los mapuche fueron muy activos en el debate internacional sobre los
derechos indígenas desde fines de los años setenta (Sepúlveda, 2012: 17). Allí se
configuró el estatus de los indígenas como pueblos, siendo un hito de este debate
la elaboración del Convenio 169 de la OIT en 1989. A continuación vino la pro-
mulgación de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pue-
blos Indígenas, en 2007, que estipula el derecho a la autodeterminación de estos
pueblos. En efecto, ya en 1990 la naciente organización Consejo de Todas las Tie-
rras tenía entre sus objetivos el posicionamiento del Convenio 169 de la OIT entre
los mapuche (Martínez, 2009: 609-610), y Santos Millao, dirigente de Ad-Mapu,
planteó que la ratificación «significa, en la práctica, que vamos a ser reconocidos
respecto de lo que todos los pueblos indígenas del mundo han venido manifes-
tando en términos de sus derechos» (Pairicán, 2012: 23). A pesar de las reiteradas
negativas del Parlamento, las organizaciones indígenas siguieron demandando a
escala nacional e internacional la adhesión a este tratado internacional.
El fenómeno anterior puede ser categorizado a partir de lo que Sidney Tarrow
(2010: 68) define como enmarcamiento global, es decir, cuando el activismo
transnacional contribuye a la internalización de símbolos externos en procesos
de reivindicación local. El movimiento internacional de pueblos indígenas se ha
insertado en una serie de instituciones y ha cambiado sustancialmente el escena-
rio político de las relaciones con los estados. Las organizaciones indígenas, en re-
sistencia a los proyectos extractivos que hemos analizado y no estando al margen
13.«Dirigentes lafkenche llaman a aprobar el Convenio 169 sin declaración interpretativa». Mapuexpress,
05.07.2008. [Fecha de consulta 20.01.2014] http://www.mapuexpress.net/content/news/print.
php?id=2973
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de las reivindicaciones globales de los indígenas frente al Estado chileno, hacen
también suyos estos marcos discursivos y van usando las herramientas creadas
por los organismos internacionales, las llamadas oportunidades transnacionales.
Debemos considerar también, como sugiere Cristian Martínez (2009: 610), que
las relaciones con las instituciones y redes internacionales ayudan también en
los procesos de legitimación local, «los aliados externos permiten sostener la
propia causa». Creemos que en estos casos han existido hitos relevantes que han
ayudado a dichos procesos de legitimación local, como han sido las denuncias
realizadas ante distintos órganos de Naciones Unidas que realizan seguimiento
de la situación de los derechos humanos en Chile. En particular podemos in-
dicar la visita oficial del relator especial sobre pueblos indígenas Rodolfo Stav-
enhagen a Chile en junio de 2003 y su viaje a Ralco. Sus impresiones fueron
expresadas de esta manera: «Tal vez el caso más emblemático de estos procesos
ha sido la construcción de la central hidroeléctrica de Ralco en Alto Biobío […]
Debido a las faltas en el origen y diseño del proyecto desde el punto de vista de
los derechos de los pueblos indígenas, los afectados resultaron ser víctimas de un
proceso que los rebasa, en vez de constituir parte de un cambio que les beneficia
con el resto del país» (Programa de Derechos Indígenas-IEI-UFRO, 2003: 435-
436). La opinión de una autoridad como Stavenhagen se hizo notar en la esfera
pública nacional. Periódicos de circulación nacional incluyeron en sus titulares
las acciones del relator y El Mercurio, el periódico de mayor circulación nacional,
propiedad de uno de los principales empresarios chilenos, titulaba «Informe de
14
ONU afirma que persiste la marginación de indígenas en Chile» .
Conclusión: la acción colectiva transnacional
sobre las políticas extractivas
En este trabajo se ha analizado la dimensión del activismo transnacional de
tres casos de resistencia emblemática a proyectos extractivos en Chile. Interesaba
subrayar la dimensión local de este tipo de acción colectiva, ya sea identificando
la movilización de actores locales en el extranjero, ya sea revisando el desplaza-
14.El Mercurio, 16.02 2004. (en línea) [Fecha de consulta 10.01.2014]
http://www.emol.com/noticias/nacional/2004/02/16/138767/informe-de-onu-afirma-que-persiste-
marginacion-de-indigenas-en-chile.html
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miento de marcos discursivos internacionales hacia la localidad y sus estrategias.
En particular, en este artículo se ha evidenciado que en los tres casos las orga-
nizaciones locales retomaron con fuerza el discurso de los derechos humanos y,
cuando los proyectos fueron aprobados y ya no quedaban posibilidades de acción
a escala nacional, decidieron recurrir a los sistemas de justicia internacional. Las
organizaciones indígenas aspiraban a que la ratificación del Convenio 169 de la
OIT permitiese una exigibilidad concreta en la justicia del derecho a la consulta
libre, previa e informada (Aylwin, 2000). Tras su ratificación, en 2008, durante
el Gobierno de Michelle Bachelet, se paralizaron dos proyectos extractivos por
la falta de consulta indígena; estos fueron los proyectos de El Morro, ubicado
también en territorio diaguita, y de Neltume, ubicado en territorio mapuche y
propuesto por Endesa, la misma empresa hidroeléctrica que construyó Ralco.
En las dinámicas institucionales del último período ha aparecido en el debate
político el reconocimiento de los indígenas como pueblo, cuestión que hasta
hace cuatro años era difícil de escuchar entre los parlamentarios o representantes
del Gobierno, quienes insistían en que los indígenas eran una etnia. En efecto,
una reciente modificación de la normativa ambiental creó un reglamento en el
que se incluyen los términos pueblo indígena, consentimiento y consulta , entre
otros15. Sin embargo, creemos que esta retórica sigue situándose en el multi-
culturalismo neoliberal (Hale, 2007; Richards, 2013; Nahuelpan, 2011), pues
estos nuevos discursos de reconocimiento no conllevan una redistribución del
poder político hacia los pueblos indígenas. Concretamente, los indígenas siguen
sin tener el derecho colectivo a vetar dichos proyectos y, por lo tanto, a decidir
por el devenir de los territorios que ocupan de manera ancestral; es por ello que
planteamos este nuevo escenario de reconocimiento en las instituciones ligadas
a la evaluación de proyectos de inversión como un multiculturalismo neoliberal
extractivo, siguiendo la línea de análisis de los autores antes citados.
De todas maneras, creemos que el enmarcamiento global del discurso de los
derechos humanos de los pueblos indígenas fue muy importante en la campaña
de presión hacia el Gobierno de Michelle Bachelet. Sin la movilización indígena
15.La creación del reglamento del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental incorporó un proce-
dimiento de consulta para los pueblos indígenas que es fuertemente criticado por las organizaciones
indígenas por desacuerdo con el procedimiento de su aprobación y por el contenido orientado a la
aprobación de proyectos extractivos. Véase el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental en: http://www.leychile.cl/Consulta/m/norma_plana?org=&idNorma=1053563. Véase
la crítica de las organizaciones indígenas en: http://mapuexpress.org/tribunal-constitucional-re-
visara-reglamento-ambiental-por-anular-consulta-indigena-del-convenio-169 [Fecha de consulta
29.09.2013].
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y la presión internacional, esto no habría sucedido. Sin embargo, nos encontra-
mos en un momento en que la relación Estado chileno-pueblos indígenas podría
orientarse tanto hacia la consulta de consentimiento libre, previo e informado,
y radicalizar así la democracia, como hacia consensos negociados de tipo liberal,
que parecería ser lo que ya se está proponiendo para las consultas indígenas de
Neltume y de El Morro16. Debemos recordar que el derecho es un campo simbó-
lico/político en permanente disputa y, por lo tanto, la firma de un convenio de
derechos humanos no garantiza que el Estado y las empresas vayan a modificar sus
conductas anteriores, sino más bien sugiere un nuevo escenario de coyuntura, con
oportunidades, pero también con riesgos para las demandas indígenas. De este
modo, el vínculo entre procesos locales y globales no acontece de manera lineal,
previsible o jerárquica, sino más bien ha configurado nuevas complejidades para
los procesos políticos territoriales, en particular, para Pascua Lama y Mehuín, pro-
yectos que a día de hoy se encuentran paralizados, así como para otros casos en los
que las comunidades indígenas rechazan la instalación de proyectos extractivos.
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procedimiento ambiental por haber vulnerado el principio de buena fe, y la corte local decidió
nuevamente paralizar el avance del proyecto. [Fecha de consulta 10.01.2014] http://elnoticiero-
delhuasco.cl/2013/11/corte-de-apelaciones-de-copiapo-paraliza-proyecto-minero-el-morro/. En
el caso de Neltume, el proceso no ha sido paralizado por vía judicial, sino por la institucionalidad
ambiental de la región. En estos momentos se encuentra operativo un proceso de consulta indíge-
na cuestionado por las comunidades locales. [Fecha de consulta 10.01.2014] http://radio.uchile.
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