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Desafíos indígenas al federalismo mexicano: los municipios autónomos de
Chiapas y la policía comunitaria de Guerrero
Saúl Velasco Cruz (UPN, México, D. F.)
Introducción
El sistema federal, como forma de gobierno y de división
territorial, posee atributos que pueden permitir a los países organizados
bajo su modelo responder eficazmente a las exigencias de reinserción
que plantean las minorías, pueblos indígenas y tribales. Este ensayo
parte de este reconocimiento para después explicar que en muchos
casos, como ocurre en México, las exigencias de reinserción de los
indígenas se van a plantear como desafíos directos al sistema federal,
sobre todo cuando los efectos del neoliberalismo despiertan un interés
mucho más marcado en torno al ejercicio de los derechos ciudadanos
entre los pueblos indígenas de México. Reconociendo que en algunas
situaciones, los desafíos se presentan como meras exigencias y
demandas políticas, y en otras como formas concretas de colonización
del sistema federal, este trabajo se concentra en la descripción y el
análisis de dos casos en donde visiblemente los desafíos se han
traducido directamente en formas directas de colonización del sistema
federal: los municipios autónomos zapatistas en el estado de Chiapas y
el Sistema de Seguridad Pública Comunitaria Indígena del estado de
Guerrero.
El federalismo frente a las demandas de las minorías, pueblos
indígenas y tribales
El
informe sobre desarrollo humano
, elaborado por el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el 2004, recomienda
adoptar el federalismo como alternativa para resolver las demandas de
inclusión
y reconocimiento de las minorías étnicas, pueblos indígenas y
tribales.
¿Cuáles son estas categorías?
“La primera de ellas plantea compartir el poder territorialmente a
través de un sistema federalista y sus diversas expresiones.
La segunda categoría general de acuerdos, es aquella que
“contempla el poder compartido mediante mancomunidades, a través
de una serie de instrumentos que aseguren la participación de grupos
culturalmente diversos, esparcidos por el territorio nacional.
Los desafíos para México
Muchos países (federales o no) enfrentan hoy desafíos importantes
para acomodar a sus minorías nacionales o a sus pueblos indígenas. Es
el caso de México.
Desde que surgió México como país independiente, los indígenas
mexicanos fueron colonizados por el federalismo. El federalismo dividió
su territorio sin tenerlos a ellos en cuenta. De hecho, los federalistas
mexicanos no pensaron en tener consideraciones étnicas al suscribir el
modelo federal.
Sin embargo, los indígenas, encontraron la manera de acomodarse
al sistema federal impuesto. Las
regiones de refugio
permitieron que los
indígenas pudieran mantener aún en forma subalterna sus diferencias
culturales y sus formas tradicionales de gobierno, mientras articulaban
sus relaciones con los no indígenas de las cabeceras municipales y de
las ciudades de la región y también con el mercado, etc.
Pero a raíz del predominio del neoliberalismo el sistema
corporativo y clientelar, que permitía a los indígenas acomodarse al
sistema federal manteniendo formas limitadas de autonomía y
autogobierno se debilitó notablemente.
En breve tiempo, el neoliberalismo y sus efectos marcaron para los
indígenas el fin de una larga época de acomodo pasivo al sistema
federal y el inicio de una nueva época en donde éstos comenzarían a
desafiar al federalismo para buscar adaptarlo a sus aspiraciones y
reclamos en torno a derechos civiles, políticos, sociales y culturales.
Primera etapa
De mediados de 1980 a 2001, los indígenas comenzarán a exigir
cambios constitucionales para establecer un nuevo sistema de
relaciones con el estado y con la sociedad mexicana.
Con sus exigencias lograron dos reformas constitucionales; una en
1992 y otra en 2001. Estas reformas no significaron ningún cambio que
garantizara en forma efectiva sus derechos de autogobierno tampoco
para su inclusión política.
Segunda etapa
Los indígenas comenzaron a demostrar su interés en colonizar al
sistema federal, para obligarlo por la vía de los hechos a usar su
condición de flexibilidad para responder positivamente a sus derechos
civiles, políticos, sociales y culturales.
Esta segunda etapa comprende tanto los desafíos mediante la
colonización dentro los territorios tradicionales como los que han estado
planteando fuera de esos territorios, por ejemplo desde los lugares de
alta producción agropecuaria en el norte y noroeste del país así como
desde las ciudades en donde han fijado su domicilio a raíz del amplio
2
fenómeno de migración interna que los desplazó de sus lugares de
origen.
Los desafíos fuera de las zonas tradicionales de asentamiento
1.
En las zonas de alta producción agropecuaria
, en los
estados de Sinaloa, Baja California, por ejemplo, los indígenas pretenden
la generación de políticas públicas para poder disponer de condiciones
habitables, una educación acorde a sus diferencias culturales (una
educación que sea sensible a sus diferencias), servicios de salud,
prestaciones laborales, inclusión política en los distintos niveles de
gobierno, creación de instituciones oficiales que considere su inclusión
directa en ellas, etcétera.
2.
En las ciudades
, a través de un universo de organizaciones
que los agrupan –por ejemplo, en la ciudad de México, a través de la
Asamblea de Migrantes
, la organización de los pueblos originarios, y
otras más (Villagrán, 2007)–, los indígenas elevan demandas de distinto
tipo: de salud, educativas, de vivienda, de trabajo, etcétera. Las hay
también de carácter político, por medio de ellas aspiran a ocupar
puestos de representación en los Congresos locales, en los gobiernos
municipales y, en el caso de la ciudad de México, en la Asamblea de
Representantes y en las Delegaciones Políticas. También pugnan porque
desaparezca el racismo y la discriminación que sufren en su contra.
Los desafíos desde las zonas tradicionales de asentamiento
3.
En las zonas tradicionales
, el catálogo es más amplio, incluye
remunicipalización, redistritación electoral para poder participar en el
sistema de representación política estatal y federal, participación en el
diseño de las políticas públicas en materia de desarrollo social y
económico, acceso al gobierno municipal y a los órganos que lo
componen: ayuntamiento, policía municipal, la posibilidad de ejercer las
facultades de asociación entre municipios indígenas colindantes, tal
como lo concede el último párrafo del inciso III del artículo 115
constitucional,
1
entre otras muchas exigencias que varían y se
enriquecen de un Estado a otro. En el estado de Oaxaca, por ejemplo,
los indígenas triquis han estado luchando en años recientes por abrirse
opciones de participación en el sistema de partidos políticos. En 2003,
estos indígenas crearon el Partido de Unidad Popular y mediante ese
instituto participaron, como pocas veces lo han hecho, en las elecciones
locales de su Estado celebradas ese mismo año (Martínez Sánchez,
2004).
Por encima de estas aspiraciones particulares se elevan otras que
pugnan y abogan de manera general por la autonomía, el autogobierno
y el reconocimiento y que son abanderadas por el movimiento indígena
nacional (en donde por supuesto se incluye al movimiento zapatista que
tiene su epicentro en el estado de Chiapas).
1
Para un an
á
lisis m
á
s detallado, v
é
ase Olmedo, 2000.
3
29. “San Juan Apóstol Cancuc”
Municipios autónomos zapatistas distribuidos por JBG
Tomado de:
http://www.ciepac.org/archivo/images/maps/caracol03.jpg
Estos municipios autónomos zapatistas están articulados a un
sistema de coordinación regional llamado Juntas de Buen Gobierno o
Caracoles
.
Los municipios autónomos son gobernados por consejos municipales.
Para poder funcionar, los concejos municipales han utilizado
generalmente dos líneas de financiamiento, una procede directamente
de las comunidades y otra de la asignación que reciben del Caracol del
5
municipios, efectivamente no tienen equivalente en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero las funciones de
coordinación entre municipios que éstas desarrollan encuentran de
alguna manera el reconocimiento que necesitan en el artículo 115
constitucional.
2. La policía comunitaria
en Guerrero
Desde hace largo tiempo, los indígenas del estado de Guerrero,
principalmente de la Costa Chica y la Montaña, pusieron su mirada en el
municipio. Se interesaron en este nivel de gobierno por razones
semejantes a los indígenas chiapanecos. Como ellos, han tenido
preocupaciones por hacer de este nivel de gobierno un nivel que
responda: al interés de sus derechos ciudadanos, a los asuntos de las
comunidades, al desarrollo, la salud, la educación, los servicios, la
seguridad, etcétera.
Asediados por la inseguridad y la delincuencia que el gobierno no
pudo eliminar durante largos años, los indígenas tlapanecos y mixtecos
de la Costa Chica y Montaña de Guerrero, acordaron impulsar un
sistema de seguridad pública que verdaderamente pudiera velar por su
seguridad y por sus intereses.
Fue así que el 15 de octubre de 1995 establecieron la Policía
Comunitaria.
La policía comunitaria extiende su jurisdicción a lo largo y ancho de
cuatro municipios en el estado de Guerrero: Azoyú, San Luis Acatlán,
Malinaltepec y Atlamajalcingo.
Municipios jurisdiccionales de la
policía comunitaria
Estado de Guerrero, México
7
Fuente: INEGI, división municipal 1996, tomado de: Martínez Sifuentes, Esteban 2001,
La policía comunitaria, un sistema de seguridad pública comunitaria indígena en el
estado de Guerrero
, México, INI, p. 25.
Mapa de México tomado de:
http://www.sipaz.org/gfini_esp.htm
Estructura del Sistema de Seguridad Pública Comunitaria
El SSPC está organizado de la siguiente manera: En primer orden y
con mayor jerarquía aparece la Asamblea General de Autoridades
Comunitarias y Municipales. En segundo lugar se ubica la Coordinadora
Regional de Autoridades Indígenas y la Comandancia Regional. En
tercero y último sitio se encuentra los Comandantes de Grupo y el
Cuerpo de Policía.
La Asamblea General de Autoridades Comunitarias y
Municipales
la integran los comisarios municipales y representantes de
todas las localidades participantes del Sistema de Seguridad Pública
Comunitaria, los miembros de la Coordinadora Regional de autoridades
indígenas, los Comandantes de Grupo y los propios policías
comunitarios. Esta asamblea, como autoridad máxima, “decide sobre la
responsabilidad penal de los detenidos con base en los dictámenes que
le presenta la Coordinadora de Autoridades, aprueba las modificaciones
al reglamento, la incorporación de nuevas comunidades al sistema de
seguridad, la destitución de un
carguero
y, en general, cualquier asunto
8
de relevancia para la operación y el mejoramiento del sistema de
seguridad” (Martínez, 2001: 31-32).
La Coordinadora Regional de Autoridades Indígenas
(CRAI)
está integrada “por seis comisarios electos por la asamblea general, los
cuales representan idéntica jerarquía y desempeñan las mismas
funciones. Se encarga de recibir las quejas y denuncias de las
comunidades; expide las órdenes de aprehensión, analiza los
expedientes de los detenidos y rinde los dictámenes correspondientes
ante la asamblea general para que ésta decida si hay culpabilidad o no.”
Dentro de la CRAI se aloja la Comandancia Regional (CR). La CR la
integran “seis comandantes nombrados por la Asamblea General…” La
jerarquía y las tareas entre ellos son idénticas. “Este órgano se encarga
de diseñar y llevar a cabo los operativos de ruta con la ayuda de los
policías; presta auxilio como organismo persecutor o preventivo y realiza
las detenciones por órdenes escritas de la Coordinadora de autoridades
o, en caso de urgencia, de las autoridades comunitarias y hasta de un
grupo de personas” (Martínez, 2001: 32).
Comandantes de grupo y Cuerpo de Policía.
El cuerpo de
policía esta compuesto de “entre ocho y doce personas por comunidad.”
El número de comunidades participantes determina el número efectivo
de grupos o pelotones que integran a la policía comunitaria. Cada grupo
o pelotón “está encabezado por un comandante primero y un
comandante segundo”. Los comandantes “reciben órdenes en primera
instancia del comisario municipal” de cada comunidad, y para actuar se
coordinan con la comandancia regional.
Funcionamiento del sistema de seguridad pública comunitaria
La jurisdicción del sistema de seguridad pública comunitaria
abarca toda el área territorial de los cuatro municipios señalados. En
esta área territorial, antes de que la policía comunitaria comenzara a
funcionar la delincuencia alcanzaba niveles muy elevados.
En un principio, esta policía fue vista con buenos ojos por las
autoridades oficiales porque funcionaba como una policía auxiliar. En
este contexto el gobierno del estado promovió su reconocimiento y el
ejército mexicano proporción el entrenamiento necesario.
Sin embargo, cuando la policía comunitaria decidió impartir justicia
por su cuenta, sobre todo cuando a juicio propio de la Asamblea General
se estimó que los ministerios públicos procedían in-apropiadamente
liberando inmediatamente a los presuntos culpables mediante arreglos
poco transparentes, las autoridades oficiales cambiaron de opinión, le
retiraron su apoyo y comenzaron a adoptar distintas medidas para
suprimirla
Los desafíos que esta modalidad de policía plantea
El sistema de seguridad pública comunitaria, según una destacada
experta en materia de seguridad nacional, es totalmente compatible con
9
los otros sistemas de policía (
Rowland, 2005
). Cierto es que la
Constitución General de la República no faculta esa modalidad policial,
tampoco la Constitución local del estado de Guerrero, pero aún así se
puede plantear su reconocimiento. Como se ha comentado en párrafos
anteriores, el artículo 115 concede la facultad de asociarse a los
municipios para el mejor cumplimiento de sus tareas de gobierno, en
este caso podría ser para tener un mejor sistema de policía y buen
gobierno. Sin embargo, aún cuando tal fórmula de acomodo legal fuera
posible, el problema parece radicar en el hecho de que el SSPC no sólo
demanda la legalización de simples funciones policiales de nivel supra-
municipal, sino que además exige el reconocimiento a la capacidad de
impartir justicia a través del sistema de usos y costumbres de los
pueblos indígenas. Esto inevitablemente remite a un asunto de
dimensiones mayores como lo es el de la autonomía y del autogobierno
de los pueblos indígenas, que como en el caso de los municipios
autónomos de Chiapas le lanza de manera incontrovertible desafíos
directos al sistema federal mexicano.
Consideraciones finales
¿Pueden esperar respuestas favorables los pueblos indígenas a lo
que le están planteando al sistema federal por medio de la colonización
directa; ya sea mediante la creación de nuevos municipios como es el
caso de Chiapas, o bien mediante el establecimiento de un sistema de
policía supra-municipal que además de participar en la vigilancia y la
detención de presuntos infractores, imparte justicia siguiendo la
aplicación del sistema de justicia de los pueblos indígenas mixteco y
tlapaneco, llamado también de usos y costumbres? La respuesta
teóricamente hablando es afirmativa. El sistema federal puede
acomodar eficazmente estas iniciativas, incluyendo aquellas otras que
se originan de la migración interna de los indígenas a las ciudades y a
las regiones de alto desarrollo agropecuario. Pero una cosa es que el
modelo federal tenga suficientes facultades para recoger y adaptarse a
las innovaciones y otra muy aparte es que las decisiones políticas se lo
permitan. Por lo que enseñan los casos revisados en este ensayo se
puede comprender que existe en la clase política una fuerte resistencia
a aceptar la innovación que le plantean al sistema federal las exigencias
indígenas. Pero las clases políticas tienen intereses. Sus intereses las
mueven a tomar decisiones inusitadas y eso puede dar lugar a que
aparezcan posiciones favorables al acomodo de las demandas indígenas
en el sistema federal. Esta es una posibilidad. Otra posibilidad es la que
pone la renovación periódica de los gobernantes. Si es verdad como
parece que el federalismo puede acomodarse a los desafíos indígenas
actuales, una clase política renovada podría llegar a tener una posición
favorable al respecto. De esta doble posibilidad parece estar alimentada
la lectura actual de los indígenas en Chiapas y en Guerrero