El Estado rentista y las políticas monetaristas

01-09-2014
El Estado rentista y las políticas monetaristas

Raúl Prada Alcoreza
Rebelión

Aclaración

Ciertamente no se puede hablar teóricamente del Estado rentista; conceptualmente no hay tal Estado; el Estado es el Estado-nación, en sentido moderno. El Estado es el campo burocrático, núcleo del campo político; es la institución imaginaria de la sociedad. El instrumento administrativo y político de la acumulación de capital. Hablar de Estado rentista es como elevar a la condición política institucional total a un conjunto de políticas económicas, procedimientos y prácticas vinculadas al sistema tributario, de impuestos y de renta. Estas políticas, procedimientos y prácticas, incluso técnicas administrativas, yendo más lejos, concepción económica rentista, no hacen un Estado. Es pues inapropiado hablar de Estado rentista, lo mismo que hablar de estados canallas o de estados fracasados, que es un uso ideológico, calificador, del conservadurismo académico norteamericano; sin embargo, hay que distinguir el uso teórico de los conceptos, es decir, la práctica conceptual, del uso “ideológico” de los términos y las palabras. Los mismos nombres pueden dejar de ser conceptos para adquirir un carácter más superficial, de uso operativo en el lenguaje práctico. Cuando se habla de Estado rentista se hace hincapié en un uso operativo del término, se remarca el perfil rentista de la economía de un Estado dado. Se está hablando entonces de su forma económica, si se quiere, arriesgando un poco, de su estructura económica; empero, el Estado, aunque sea una institución imaginaria de la sociedad, sostenida materialmente por el campo burocrático, por el campo político y por el campo institucional, no puede reducirse a un perfil económico determinado. El Estado sigue siendo el Estado-nación, vale decir, la malla institucional que administra, que legisla, que define estrategias y políticas, que atraviesa las redes y estructuras sociales. Es pues una improvisación discursiva, con pretensiones teóricas, hablar de Estado rentista, mucho más si se habla de los términos descalificadores de “Estado canalla” y de “Estado fracasado”.

Se trata entonces de una política rentista sostenida por una economía extractivista. Ahora bien, ¿se puede hablar de economía extractivista? Ciertamente cuando lo hacemos nos referimos a la economía capitalista, a sus sistema integral, que llamamos sistema-mundo capitalista, cuya geopolítica divide centros y periferias del sistema-mundo, estableciendo una división del trabajo, donde los centros acumulan y concentran capital, en tanto que las periferias trasfieren recursos naturales, en las condiciones impuestas de los términos de intercambio desiguales, sufriendo el despojamiento y la desposesión. Cuando usamos economía extractivista lo hacemos también operativamente para remarcar el carácter intenso, expansivo y demoledor del ciclo del capitalismo vigente, dominado por el capital financiero, capital que impone una acumulación especulativa, sostenida por la acumulación originaria reiterada del despojamiento y desposesión de los recursos naturales. Entonces ¿cuál es la caracterización apropiada de los países periféricos, cuyo perfil económico es más próximo al modelo primario exportador? ¿Economías dependientes? La dependencia es consecuencia de una subordinación económica a la división del trabajo mundial, impuesta colonialmente por la geopolítica del sistema-mundo. No dejan de ser economías capitalistas, partes componentes de la economía-mundo capitalista. La caracterización no puede sostenerse aisladamente, sino en relación a esta articulación al sistema-mundo.

En realidad, el perfil económico, más que definirse como rentista, se conforma estructuralmente como modelo extractivista; el rentismo es un efecto de esta forma de articulación de la explotación de recursos naturales a la producción mundial, si se quiere, al modo de producción capitalista mundial. Ninguna economía nacional está aislada del sistema-mundo, forman parte del sistema, son lo que son en la medida que están integradas al sistema-mundo capitalista.

Cuando se critica la opción extractivista de los gobiernos, la administración rentista de los ingresos, por el concepto de transferencia y comercialización de recursos naturales, no se debe olvidar esta integración y la articulación de las economías nacionales a la economía-mundo capitalista. Si bien, en el mejor de los casos, esta problemática puede ser asumida emancipadoramente, contando con la decisión consensuada por parte de la población y el pueblo del país de referencia, la realización efectiva de esta salida depende de lo que acontezca en el ámbito de las relaciones del país con el sistema-mundo; de los efectos en el sistema-mundo por la decisión autónoma tomada por el país, así como de los efectos de las decisiones tomadas en el sistema-mundo respecto del país. Esto no quiere decir que se tenga que renunciar a nada; al contrario; de lo que se trata es de proseguir sobre la base de intervenciones autónomas en este ámbito de relaciones inter e infra mundo.

Que un gobierno progresista se haya entrampado en el círculo vicioso de las políticas monetaristas tiene que ver con la debilidad de este gobierno, de sus políticas de Estado, ocasionando poco impacto en el ámbito de relaciones con el sistema-mundo, a pesar de los discursos altisonantes. Esta actitud, a pesar de quererla justificar con discursos “antiimperialistas”, que no hacen mella en el imperio, habla de la inconsecuencia del gobierno progresista en cuestión.

En lo que viene usaremos el termino Estado rentista figurativamente, no tanto metafóricamente, aunque parezca lo mismo, pues la metáfora, que también es figura, tiene connotaciones mayores en la producción de sentido. El Estado rentista será una figura operativa para remarcar el carácter pasivo de las políticas económicas, en contraste con el carácter dinámico de políticas económicas activas, vinculadas a inversiones productivas.

Gubernamentalidad rentista

A modo de ejemplo, para ilustrar gráficamente, de una manera pedagógica, podríamos decir que el Estado rentista es el Estado que alquila, concesiona, transfiere temporalmente, fragmentos geográficos y geológicos de su territorio a las empresas capitalistas. Así como se decía que, cuando los terratenientes alquilaban o rentaban sus latifundios a empresas capitalistas para que las exploten de una manera capitalista, se trataba de una clase ociosa, que vive y se reproduce de su renta, también podríamos decir lo mismo del Estado rentista; es un Estado ocioso.

Ciertamente este es un ejemplo muy simple; sin embargo, puede servir de entrada al tema. Se comenzó a hablar de Estado rentista a partir de la renta percibida por los países petroleros, principalmente árabes; especialmente abastecedores de la energía fósil de los centros industriales del sistema-mundo capitalista. Se comenzó a usar el denominativo de Estado rentista a partir de la crisis del petróleo y de la conformación de la OPEP; toda una corporación internacional de estados petroleros, cuyo principal objetivo es intervenir en la definición de los precios del petróleo. Sin embargo, a pesar de este nacimiento, circunscrito a los países petroleros, se puede extender la acepción a los países que generan su economía a partir de la exportación de materias prima; es decir, la transferencia de recursos naturales a los centros industriales del sistema-mundo capitalista. Por lo tanto, perciben una renta por este concepto, renta que depende de los precios de las materias primas en el mercado internacional. Entonces su economía no solamente puede llegar a definirse como modelo primario exportador, sino que termina adquiriendo el perfil de una economía rentista. Una economía moldeada por este flujo de la renta, la misma que se obtiene, aplicando impuestos y tributaciones al comercio de los hidrocarburos y minerales. Es decir, la renta se obtiene por la venta de las materias primas en el mercado internacional; se trata pues de un ingreso “externo”, en gran parte ajeno a la economía “interna” y al mercado interno del país. Esta relación entre las estructuras económicas “internas” y las estructuras y circuitos “externos” ocasiona deformaciones perturbadoras y duraderas en la economía del país. La economía del país se adormece, pierde dinamismo, se amolda a la recepción de la renta. Las distorsiones son mucho más graves cuando la renta es grande, cuando ocupa la proporción más grande de los ingresos económicos. Cuando el cuadro de los indicadores macroeconómicos es configurado fundamentalmente por la economía rentista. Las distorsiones no se quedan en el plano económico, sino que llegan al campo social, también afectándolo y deformando sus composiciones, sus relaciones y las estructuras de cohesión.

La economía rentista es pues una decisión política, no solo por las características de consolidación del Estado rentista, sino por las políticas efectuadas a nivel gubernamental; entonces, el efecto deformador vuelve a alcanzar al campo político, cerrando el círculo. El gobierno promueve políticas económicas, incluso políticas de Estado, es decir, estratégicas, de largo aliento, que preservan la condición rentista del Estado y el país. Ya no se trata solamente de un país dependiente, de la manera como se analiza la dependencia desde la teoría de la dependencia, sino de un país condicionado por la economía rentista; un país anclado en el adormecimiento de la renta. Aunque sus estadísticas muestren crecimiento económico; estas variaciones positivas numérica no expresan otra cosa que incremento en los flujos cuantitativos de la renta; no implican transformaciones económicas, menos transformaciones económicas y sociales. Lo que los economistas llaman desarrollo.

El Estado rentista no solamente corresponde al modelo económico extrativista; es decir, a una economía basada en la transferencia de sus recursos naturales, lo que lo hace dependiente, sino corresponde, en cuanto al carácter de los ingresos, a una economía adormecida, estancada en el círculo vicioso de la absorción de la renta. No importa si su economía crece cuantitativamente, debido al aumento de las exportaciones o al incremento de los precios de las materias primas, lo importante es el cuadro de distribución de la renta y las maneras de absorción de este ingreso. La tendencia es a absorber la renta de una manera no productiva, aumentando el gasto público, incluso el gasto social; pero, en este caso, el gasto social seleccionado prioritariamente tiene alcance coyuntural; no se efectúan inversiones sociales de impacto estructural. Ocurre como si la economía rentista, condicionara las estructuras ociosas de su propia reproducción.

En lo que respecta a los actores de la economía rentista, éstos se aparecen tanto en los perfiles políticos neoliberales así como en los perfiles políticos populistas; la diferencia radica en que los primeros aceptan los términos de intercambio impuestos por el orden mundial, en tanto que los segundos buscan modificar los términos de intercambio. El recurso más consecuente para conseguirlo son las nacionalizaciones. No hay que olvidar que las nacionalizaciones no son requisito suficiente para salir de la economía extrativista y del Estado rentista; pueden más bien afirmarlo, si es que no se trastocan las estructuras de la dependencia y del rentismo, sino se abandona el modelo extractivista, sino, como se dice comúnmente, se industrializa; empero, enfocando la industria prioritariamente al mercado “interno” y no al mercado “externo”. Si se da lugar este último caso, la orientación más al mercado “externo”, se pueden generan deformaciones parecidas a la economía rentista, aunque con otras características y en otro contexto.

Se define el modelo administrativo y político del rentismo como deformación exógena en la economía endógena; esta deformación aparece representada cuando se cuantifican los efectos de las rentas “externas” en los indicadores macroeconómicos, así como en la estructura sectorial. No es del todo acertada esta definición, pues la noción de rentismo quedaría incompleta si no se toma en cuenta el campo político, sobre todo el núcleo gubernamental. Es indispensable saber cómo se gestionan y distribuyen las rentas, cómo se dan y funcionan los mecanismos de reproducción de la economía extractivista y del Estado rentista.

Los ingresos provenientes de las rentas de los hidrocarburos son ajenos a la estructura económica propia, sobre todo a la estructura productiva. Esos ingresos tienen su origen en el mercado internacional, conforman y realizan su valor por el procedimiento de compra y venta de los recursos hidrocarburíferos. Esta es una de las características de los estados petroleros rentistas.

Otras características son también rotundas. Una de las afectantes, en sentido subjetivo, es la propagación de una “mentalidad” rentista. Las tendencias económicas y políticas responden a esta lógica extractivista y a la vez rentista; el comportamiento es de-predatorio, contaminante y destructivo, además de tener un alcance coyuntural. Olvidan que la renta es la cuantificación de la concesión geográfica y geológica, que es la obtención de un ingreso dependiente del comercio de los recursos naturales no-renovables. La perspectiva de la inversión productiva y de largo plazo desaparece de la estrategia de estas políticas rentistas; la estrategia económica se reduce a formar parte del flujo de rentas derivadas de los hidrocarburos.

Otra característica de esta economía rentista radica en su vulnerabilidad y dependencia respecto de los vaivenes del mercado de las materias primas.

La tercera característica de la economía rentista tiene que ver con los problemas de absorción de la renta hidrocarburíferas por parte de las economías nacionales involucradas. Lo que acontece entonces es la salida por el despilfarro, ocasionando ineficiencia en el manejo y administración de los recursos, repercutiendo en el fenómeno de la inflación.

En resumen, el Estado rentista se circunscribe a componer el cuadro de la distribución de las rentas de los hidrocarburos; este cuadro de distribución coadyuva a la pretendida legitimación buscada, por motivos políticos. Se persigue el logro de la legitimación o, por lo menos, de la aceptación social, por medio de designación de partidas destinadas a los servicios sociales, en el mejor caso, a la inversión social, que contemple la construcción de infraestructuras de salud, en el peor caso, destinadas al acrecentamiento de la burocracia.

Cuando el gasto público se incrementa en los periodos de prosperidad estadística, se generan circulaciones dinerarias, que si bien impactan en el comercio, creando la ilusión de bonanza, se trata de circulaciones que consolidan el círculo vicioso de la economía rentista. Esta ilusión de bonanza cae cuando se pasa a los periodos de declinación estadística, incluso cuando la bonanza dura, sus efectos no son producentes, sino, más bien, de estancamiento.

Haciendo aproximaciones interpretativas al Estado rentista, Javier Aliaga Lordemann, en El Estado rentista y su relación con el régimen democrático, escribe:

De acuerdo al postulado de la “Maldición de los Recursos Naturales”, los países ricos en recursos naturales no son los más desarrollados; si bien presentan grandes ingresos (rentas) en épocas de precios altos, carecen de instituciones sólidas y niveles de vida adecuados para su población y están expuestos a episodios de volatilidad de ingresos con importantes costos de ajuste (Sachs y Warner, 1995; Leite y Weidmann, 1999).

La teoría identifica diferentes causas que explican la relación negativa entre abundancia de recursos naturales y crecimiento económico. La relación entre instituciones (régimen político) y crecimiento se puede explicar en el marco de la generación de rentas por parte de sectores primarios (windfalls), los cuales producen incentivos para un comportamiento rentista debido a muchas razones; por ejemplo, los agentes cambian sus decisiones en inversión productiva por una competencia para la captura de una renta coyuntural.

Es de esperar que en un escenario de precios altos de materias primas, la actividad exportadora consolide y profundice la concentración y centralización del ingreso y de la riqueza. En este sentido los actores buscan llevar adelante iniciativas similares pero diametralmente opuestas entre ellos —por ejemplo, el gobierno de Bolivia tiene como núcleo de interés la administración de estos recursos de manera centralizada—; del otro lado, las regiones buscan lo mismo (la administración regionalizada de los recursos).

Después de esta introducción Javier Aliaga Lordemann propone definiciones de esta economía rentista:

(1) En primer lugar el problema se puede enfocar acuñando el concepto de “Estado Rentista” (Huntington, 1991; Yates, 1996; Beblawi, 1987; Mahdavy, 1970). Se entiende como tal aquel Estado que deriva gran parte de sus ingresos de una renta externa —producto de la exportación de un recurso natural no renovable—, y de remesas producto de la emigración y transferencias, donaciones, etc. del resto del mundo.

(2) Un Estado rentista es aquel cuyas rentas son pagadas por actores externos, con el Estado como actor directo del proceso y donde sólo unos cuantos actores están comprometidos en la generación de esta riqueza y la mayoría sólo está relacionada con el proceso de redistribución o utilización de él[1].

Estas definiciones adolecen de un exceso de simplicidad; la definición se construye en base a la proveniencia del ingreso monetario, olvidando que para que haya esta proveniencia es necesario que haya explotación extractivista de recursos naturales, recursos que se encuentran en los yacimientos del país de referencia. La situación de esta definición es mucho más pobre y vulnerable que la definición mencionada arriba, cuando hablamos del carácter operativo de este término, que hace hincapié tanto en la materialidad del modelo extractivista como en la administración de la renta percibida. Mencionamos estas definiciones para mostrar otras variantes del término, manejadas por los especialistas.

Causa y efecto del gasolinazo

Carlos Arze Vargas, en El gasolinazo desde una perspectiva fiscal y tributaria, hace el análisis de la medida de suspensión de la subversión a los carburantes y el manejo de los impuestos relativos a su comercialización. Escribe:

La creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) mediante la Ley 3058 del año 2005 significó una modificación parcial en la orientación de la política tributaria que el neoliberalismo había llevado a extremos. ¿Cuál era esta política? ¿Cómo se reflejaba en las cuentas fiscales? Su característica principal era que una parte importante de los ingresos tributarios —cerca de 80%— provenía de impuestos indirectos, impuestos al consumo fundamentalmente, entre los que destacaban el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el impuesto a las transferencias (IT) y otros impuestos específicos, como el impuesto al consumo de los combustibles en el mercado interno Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD).

Continúa el análisis:

Pero si discriminamos esos resultados, si diferenciamos el balance fiscal según los distintos segmentos que componen el sector público, veremos que el superávit irá transformándose paulatinamente; es decir, irá reduciéndose paulatinamente por efecto de la aparición de un déficit importante en el Gobierno central. Esto quiere decir que el efecto del importante excedente que genera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) se irá perdiendo por los resultados que tiene el Gobierno. En otras palabras, en la medida en que el Gobierno no tenga otros ingresos y gasta cada vez más en gastos corrientes, produce un resultado negativo que reduce el efecto positivo de las recaudaciones de la empresa petrolera estatal.

El resultado primario del sector público no financiero, decíamos, se tornó superavitario desde 2005, con un promedio de 3,8% del producto interno bruto entre 2006 y 2009. Esto es fundamentalmente un reflejo de los precios crecientes del gas natural exportado; el efecto precio es el que va a empujar hacia arriba a las recaudaciones estatales y permitirá el superávit fiscal. Empero, el resultado fiscal, si se lo calcula sin los ingresos por concepto de exportación de gas natural, se ubica en niveles promedio de -8,6% del PIB entre 2006 y 2009, es decir que el superávit se torna negativo si quitamos esos ingresos de exportación del gas natural. Esto, además de la reducción del superávit fiscal entre 2006 y 2010 por los resultados negativos del Gobierno central frente a los resultados positivos de la empresa estatal.

Carlos Arze se pregunta sobre el impacto del gasolinazo:

¿Cuál era el costo fiscal del gasolinazo? Se recordará que después del D.S. 748 se emitieron diez decretos más que respondieron al objetivo de atenuar la oposición social a la medida. Hemos tomado en cuenta todos los gastos que demandaría la implementación de esos decretos: se planteaba, por ejemplo, aumentar en un 10% adicional el presupuesto de remuneraciones del sector público, que ya tenía un 10% de incremento previo, lo que significaba 110 millones de dólares adicionales; se establecía también el aumento al aguinaldo de los servidores públicos, con un costo que llegaba a 153 millones de dólares; se disponía el pago de refrigerio debido al establecimiento del horario continuo en el sector público, con un costo que ascendía a 83 millones de dólares; se decretaba el incremento del presupuesto para la inversión y la mejora productiva en municipios rurales, con un costo de 97 millones; se disponía un subsidio a los precios de algunos productos agrícolas, que podría alcanzar a 28 millones de dólares; y se disponía de un presupuesto especial de 38 millones de dólares para la empresa de apoyo a los alimentos, EMAPA. El total de esos gastos de carácter paliativo llegaba aproximadamente a 511 millones de dólares, es decir, un monto mayor al subsidio que el Gobierno decía que estaba “desangrando” las arcas fiscales y que sumaría 380 millones de dólares. Sin embargo, creemos que parte de los nuevos ingresos fiscales obtenidos por el incremento del IEHD estaban destinados a impulsar una política —menos publicitada por los funcionarios gubernamentales, — dirigida a alentar la producción de hidrocarburos líquidos por parte de las empresas transnacionales mediante la otorgación de un incentivo a las petroleras. En efecto, varios funcionarios del Gobierno declararon que el precio de 27 dólares por barril de petróleo —precio congelado del petróleo, pagado a los productores en el mercado interno— debería subir a 59 dólares por barril para incentivar a los petroleros a producir más líquidos y reducir la importación de combustibles derivados.

En conclusión:

Para concluir, el gasolinazo significaba no solo la recomposición de la tributación de hidrocarburos, en la cual la parte correspondiente al impuesto gravado a los consumidores pasaba a ser la más importante, afianzando de esta manera el carácter regresivo de la política tributaria, sino que implicaba un retorno a situaciones previas a la aprobación de la Ley 3058, porque el objetivo más importante de la política era nuevamente garantizar ganancias extraordinarias para el capital[2].

La importancia del análisis de Carlos Arze radica en mostrar la pertenencia de esta medida al modelo monetarista usado como paradigma por el neoliberalismo. De esta manera la medida señala su carácter regresivo en lo que respecta a los objetivos constitucionales de recuperar el control y la soberanía de la economía del país. Por otra parte, nos muestra el efecto bumerang de la economía rentista; lo que se percibe por ingreso de la renta hidrocarburíferas, se pierde en el destino y la distribución de estos recursos, debido precisamente al reforzamiento de las prácticas rentistas, que redundan en la reproducción perseverante de una economía rentista. En tercer lugar, nos muestra que el superávit generado por el incremento de la renta crea una ilusión en el cálculo del resultado fiscal, pues si se lo calcula sin los ingresos por concepto de exportación de gas natural, se ubica en niveles promedio de -8,6% del PIB entre 2006 y 2009, es decir que el superávit se torna negativo si quitamos esos ingresos de exportación del gas natural. En cuarto lugar, en lo que respecta al costo del gasolinazo, el gasto es superior a la subvención de los carburantes; lo que muestra el contrasentido de la medida, si tomamos en cuenta los objetivos enunciados. En quinto lugar, nos muestra que el objetivo principal era incentivar a las empresas trasnacionales extractivistas, garantizándole sus ganancias.

[1] Ver de Javier Aliaga Lordemann El Estado rentista y su relación con el régimen democrático; en Gas y política; Una política explosiva. FES-ILDIS; La Paz 2013.

[2] Ver de Carlos Arze Vargas El gasolinazo desde una perspectiva fiscal y tributaria. CEDLA; grupo sobre política fiscal y desarrollo; La paz 2013.