¡La tierra no se vende! Las tierras y los territorios de los pueblos indígenas en México

¡La tierra no se vende!
Las tierras y los territorios de los pueblos
indígenas en México
Francisco López Bárcenas

¡La tierra no se vende!
Francisco López Bárcenas
Las tierras y los territorios de los pueblos
indígenas en México
¡La tierra no se vende!
Las tierras y los territorios de los pueblos indígenas en México
Primera edición, julio 2015
© D. R. Francisco López Bárcenas
flopez34@hotmail.com
www.lopezbarcenas.org
Diseño de interiores, portada e impresión:
Manuel Valdivia Núñez
Viñetas:
Carmen Lorenzo Monterrubio (Coordinadora), Diseño e iconografía Hidalgo. Geometrías
de la imaginación, CONACULTA, Dirección General de Culturas Populares, México,
2004, pp. 180.
Prohibida la reproducción parcial o total por cualquier medio,
sin autorización escrita del autor.
Impreso en México

Prólogo 9
Presentación 15
I. El territorio mexicano y sus recursos 21
1. Topografía 21
2. Recursos naturales y biodiversidad 27
II. El sistema jurídico mexicano y los territorios
indígenas 37
III. Los pueblos indígenas como sujetos
de derechos 47
1. Ubicación de los pueblos indígenas 50
2. La autonomía de los pueblos indígenas 51
3. Diversos tipos de personas jurídicas 53
4. Los pueblos y comunidades como
personas jurídicas 57
IV. La propiedad originaria, sistemas de
propiedad y tierras indígenas 67
1. La propiedad originaria 68
2. Los regímenes de propiedad agraria 72
3. Las tierras indígenas en la Constitución Federal 75
contenido
V. Los territorios indígenas en el derecho
internacional 87
1. Los territorios indígenas 87
2. El derecho internacional en el derecho
nacional 92
3. Los Pactos de derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales 95
4. El Convenio 169 de la OIT 97
5. La Declaración de las Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indígenas 110
VI. Los territorios indígenas en la jurisprudencia
internacional 115
1. La interpretación evolutiva del derecho 118
2. Características de la propiedad indígena 120
3. La propiedad indígena frente a la propiedad
privada 126
4. La reivindicación de las tierras indígenas 129
Conclusiones 139
Fuentes 145
Triste América, hasta cuándo,
se acabarán tus desvelos…
Tus hijos midiendo el suelo
y los ajenos mamando.
El negrito poeta mexicano

[9]
Las políticas neoliberales ligadas a la globalización han agudizado
la disputa por la nación. En los últimos quince
años se observan en los territorios de los pueblos indígenas
y comunidades equiparables, despojos masivos por parte de
empresas estatales y multinacionales. Aproximadamente dos
millones de hectáreas de tierras en los territorios de los pueblos
indígenas están concesionadas para su uso en la minería
industrial de alto riesgo.1
No se explotarán los minerales en
toda el área de la concesión; sin embargo, se trata de una patente
de corso que otorga el Estado a las empresas para entrar
en los territorios y tierras, construir caminos y sitios de exploración,
utilizar el agua disponible y remover la vegetación
para, fi nalmente, elegir dónde realizarán la explotación minera.
Una vez elegidos los lugares, comienzan la devastación ambiental
y la contaminación inevitable. Es en esta etapa cuando
se incrusta en los pueblos el crimen organizado, con el fi n de
obtener su “derecho de piso” y parte de las muy pequeñas
utilidades que reciben los ex propietarios de la tierra. Las concesiones
y las expropiaciones de tierras van acompañadas de
dádivas a los líderes locales para obtener la “licencia social”,
así como a ciertos estratos sociales en busca de apoyo al proyecto
minero. Es entonces que se dividen las comunidades y
se rompe el tejido social, si lo hubiera. En la práctica, a través
de las concesiones se transfi ere a las empresas la administración
de los territorios.
Para algunos pueblos indígenas pequeños, como los kiliwas,
los paipai, o los kikapoo que habitan el noroeste del país, las
concesiones signifi can la pérdida de sus territorios ancestrales.
1
Boege, E. 2013 Minería: el despojo de los indígenas de sus territorios en el siglo XXI.
En: La Jornada del Campo núm. 69, 15 de junio de 2013.
prólogo
[10]
Otros pueblos con territorios de mayor superficie, como los
chatinos, los zapotecos de los Valles Centrales de Oaxaca o
los rarámuris de la Sierra Tarahumara, pierden miles de hectá-
reas que pasan a manos de los concesionarios mineros.
La disputa por los recursos como el agua en zonas de escasez
es otro de los puntos de conflicto entre empresas y comunidades.
Los reglamentos de las leyes secundarias (publicadas
en el Diario Oficial de la Federación el 31 de octubre de 2014)
para la expropiación u ocupación de las tierras indígenas y
campesinas, son un ejemplo de imposición del proyecto neoliberal
a las comunidades rurales.
Destinadas a la fractura hidráulica y la extracción de aceite
terciario y gas esquisto, se han asignado o asignarán en la ronda
0 y ronda 1 alrededor de 700 mil hectáreas pertenecientes a
territorios indígenas, de los cuales los más afectados serán los
chontales de Tabasco y los totonacos de Veracruz.
En otros planos de la acción estatal, tenemos un menú de
nuevas leyes que no fueron consultadas y que afectan la cultura
de los pueblos indígenas. Por ejemplo, en los territorios
indígenas tenemos la imposición de las políticas agrícolas y la
priorización de una agricultura industrial frente a la agricultura
campesina indígena, cuando se promueven abiertamente los
cultivos con organismos genéticamente modificados, bajo el
comando de seis empresas multinacionales. Son preocupantes
las afirmaciones del Secretario de Agricultura,2
quien propone
como solución para mejorar la competitividad una ley que
acelere la privatización y concentración de las tierras ejidales.
La afectación territorial por parte de las políticas públicas incluye
la destrucción de los recursos fitogenéticos domesticados
por indígenas a lo largo de más de 300 generaciones de
abuelas y abuelos desde hace 10 mil años. La transgenización
de los algodones silvestres y domesticados, así como de los
maíces nativos y “mejorados”, entre otros, son una amena2
Boletín de prensa de la SAGARPA, Chilpancingo Guerrero, 14 de enero 2014.
[11]
za para 1 millón 700 mil pequeños productores indígenas y
campesinos, custodios de la agricultura de un país de origen y
diversificación genética del maíz y de otros 200 cultivos.
La milpa, ese gran laboratorio de la domesticación y diversificación,
es un policultivo de origen mesoamericano, incompatible
con los monocultivos mecanizados dependientes de
insumos exteriores provenientes de la energía fósil. La contaminación
genética y por agroquímicos, así como la política
de sustitución de semillas, la destrucción deliberada de la
milpa como agroecosistema. El despojo de tierras para los
megaproyectos, afectan profundamente la vida de los pueblos
indígenas y comunidades campesinas.
El agua es otro gran tema del despojo territorial. Tomando
en cuenta que casi la cuarta parte de toda el agua superficial
nacional se capta en los territorios de los pueblos indígenas,
las megapresas construidas desde los años 50 del siglo pasado
en estos territorios generaron en todo el país desalojos etnocidas
de miles de indígenas. El desvío del agua para la ciudad
de Hermosillo, Sonora, desde territorios yaquis y el encarcelamiento
de dos de sus líderes es uno más de los ejemplos de la
violencia del Estado hacia los pueblos indígenas. En algunas
zonas tenemos megaproyectos concentrados en un mismo
territorio indígena: minería, hidroeléctricas para la fractura hidráulica
y otros consumos industriales de agua y electricidad,
carreteras, oleo y gasoductos. Sin embargo, los pueblos indí-
genas y comunidades equiparables no han permanecido pasivas
ante el despojo, que está adquiriendo dimensiones iguales
o peores que las que vivió México en el porfiriato.
Ante las luchas generadas por los conflictos neocoloniales,
socioambientales y por el despojo de los territorios indígenas,
Francisco López Bárcenas se pregunta ¿cuál es el andamiaje
jurídico internacional y nacional para la defensa de los derechos
de los pueblos y comunidades indígenas? El artículo
segundo de la Constitución Mexicana declara que la nación
[12]
tiene una composición pluricultural; sin embargo, el Estado
no actúa como un Estado multicultural. Así lo consignan por
ejemplo las quejas que presentan organizaciones civiles, incluyendo
indígenas, a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos.3
Ninguna concesión minera, por ejemplo, ha pasado
por un proceso de consulta a los pueblos y comunidades
indígenas, violando así los derechos humanos y la legislación
nacional e internacional vinculante para México. Después de
varios años de vigencia de tratados internacionales, es la hora
en que no hay una ley de consulta a los pueblos indígenas con
estándares internacionales.
No obstante, el derecho internacional y la jurisprudencia
respecto a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades
equivalentes, anclado en los derechos humanos, ha avanzado
de una manera importante. ¿Cómo se compone el andamiaje
jurídico y la jerarquización del derecho ante los tratados
y convenios internacionales que México ha firmado y que tiene
que observar de manera vinculante?; ¿Cuál es la relación
entre los tratados, jurisprudencia internacional, y los artículos
primero y segundo de la Constitución Mexicana, entre otros?;
¿Violan el cambio del artículo 27 constitucional y la llamada
reforma energética otros derechos de mayor jerarquía, como
el artículo primero de los derechos humanos, anclado en los
tratados internacionales? El texto de Francisco López Bárcenas
busca responder a estas preguntas.
En este contexto de conflictividad socioambiental y cultural,
marcado por el despojo cada vez más exacerbado de los
territorios y comunidades indígenas y no indígenas, el autor
nos esclarece, paso a paso de manera didáctica, cómo se
engarzan las distintas disposiciones jurídicas desde tratados,
3
Informe sobre la “Destrucción del patrimonio biocultural de México por megaproyectos
y ausencia de legislación y política pública culturalmente adecuada para los pueblos
indígenas y comunidades equiparables”, presentado a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos el 30 de octubre del 2014. Washington D.C.
[13]
convenios y jurisprudencia internacionales, las disposiciones y
sus jerarquías, así como las leyes secundarias, los reglamentos
y normas y los fallos de la Suprema Corte de la Nación. Este
andamiaje jurídico complejo, incluye centralmente las definiciones
de territorios de los pueblos indígenas, comunidades
indígenas y tierras, éstas últimas según la propiedad ejidal, comunal,
y pequeña propiedad privada. Es muy pertinente esta
distinción, puesto que las consultas según estándares internacionales
remiten no sólo a los poseedores de la tierra sino
al pueblo todo. También nos proporciona claridad de los derechos
de los pueblos indígenas como sujetos a derecho, así
como la consulta libre, informada y de buena fe.
Ante las presiones internacionales de derechos humanos,
así como de las organizaciones indígenas y de la sociedad civil,
el Estado mexicano está incorporando nuevos protocolos
para la consulta a los pueblos indígenas. Es de preguntarse si
se cumplen los estándares internacionales sobre la consulta,
sobre todo cuando los temas “consultables” con los indígenas
son parte de las políticas públicas. ¿Qué organismo del
Estado garantizaría la buena fe que evite la manipulación de
las consultas? Los observatorios plurales de la sociedad civil
tienen que vigilar puntualmente cómo se desempeñan las
consultas organizadas por la oficialidad. Asimismo, ante la
coyuntura de despojo contemporáneo sufrido por los pueblos
indígenas y comunidades equivalentes de una nación pluricultural,
con un Estado que simula actuar de manera multicultural,
nos urgía tener en nuestras manos un texto de cabecera
que nos esclarezca las posibilidades de defensa jurídica como
una oportunidad más que tienen los pueblos indígenas.
Eckart Boege

[15]
¡La tierra no se vende! ¡Se ama y se defi ende! Es el grito que invariablemente
se escucha en marchas callejeras, reuniones públicas y
un sin fi n de protestas campesinas, indígenas y populares en
contra de las políticas y reformas privatizadoras del régimen,
desde que en el año de 1992, se modifi có la Constitución Federal
para permitir que las tierras ejidales y comunales perdieran
el carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles
que le había otorgado la Constitución Política de 1917,
emanada de la revolución mexicana, y entraran al mercado,
igual que la propiedad privada, lo que en el fondo representó
la ruptura del pacto social expresado de la Constitución reformada.
A partir de entonces comenzó una ola de reformas
legales institucionales y de cambios en las políticas públicas
para que las tierras, sus bienes naturales y los alimentos que
producen con su trabajo los campesinos quedaran a merced
de los intereses de los dueños del capital.
¡La tierra no se vende! ¡Se ama y se defi ende! Es una consigna que
encontró su razón de ser en la férrea oposición de las comunidades
campesinas, pueblos indígenas y sectores populares a
esas políticas privatizadoras del régimen. Pero es algo más que
eso. También refl eja la visión que las comunidades campesinas
y los pueblos indígenas tienen de la tierra y su voluntad
de seguirla manteniendo. Con ella nos dicen que para ellos, la
tierra no es una mercancía que puede venderse al mejor postor,
sino su madre, la que les dio la vida, a la que tienen que
mantener como ella los mantiene a ellos; a la que tienen que
cuidar para que esté sana porque de su salud depende la de
ellos; de la que salieron y a la que algún día tendrán que volver.
Cada vez que lanzan la consigna nos dicen que ellos no explotan
irracionalmente la tierra y sus recursos naturales, usan los
presentación
[16]
que necesitan para satisfacer sus necesidades, pues bien saben
que la tierra no les pertenece, son ellos los que pertenecen a
ella. Esa es la razón por la que reclaman se le valore como el
lugar de donde se obtienen los alimentos que consumimos, el
agua que tomamos, el oxígeno que respiramos, el paisaje que
disfrutamos, en fin, la cultura que nos identifica.
Con los pueblos indígenas, el grito de ¡La tierra no se vende! ¡Se
ama y se defiende! adquiere un sentido más profundo. Ellos no
reclaman sólo su tierra, sino su territorio; no sólo defienden la
superficie de la tierra donde se asientan sus pueblos, siembran
para obtener sus alimentos, y un poco más, que les permite
intercambiar y satisfacer sus necesidades, exigen respeto a la
relación cultural que mantienen con su entorno, la que han
forjado por siglos y de la cual, en mucho, depende su existencia;
demandan se reconozca que la naturaleza y el entorno
cultural que la permea –las cuevas, los ríos, las montañas, las
piedras– son parte de su patrimonio y les es indispensable
para existir. En otras palabras, piden se les respete su derecho
a ser como son y quieren seguir siendo, lo mismo que a estar
donde deben estar. Defienden pues, su derecho a sus pueblos
y a su territorio.
Distinta a estas visiones de la ruralidad, los dueños del capital
tienen la suya, muy particular y muy propia, que a toda
costa buscan imponer a las comunidades campesinas y pueblos
indígenas. Ellos quieren apropiarse de la tierra y los recursos
naturales para convertirlos en mercancía, venderlos al
mejor postor, sacarles el mayor provecho posible. Esa es la
visión que tienen de la tierra, el agua, los bosques, las minas y
elementos naturales que desde hace décadas aprovechan; pero
también de otros como el viento y los conocimientos tradicionales
que los pueblos han cultivado y resguardado por mucho
tiempo. Para lograrlo, impulsaron las reformas al régimen de
las tierras y recursos naturales, surgido de la revolución de
1917 y cuentan con los gobiernos que en las últimas décadas
[17]
han mostrado su complicidad, reformando las leyes para adecuarlas
a sus intereses, creando instituciones que los apoyen
para instrumentarlas y diseñando programas de apoyo a la
apropiación de la naturaleza.
De esta manera, –la tierra que después de la revolución
mexicana– sucesivos gobiernos se vieron obligados a entregar
a los campesinos, está volviendo a concentrarse en manos de
grandes capitalistas nacionales y extranjeros –vía compraventa
o arrendamiento–, que ni siquiera la usan para producir alimentos,
sino para aprovechar los bienes naturales que se encuentran
en su superficie o debajo de ella, como las minas, el
agua o la biodiversidad; o para la construcción de obra pública
que facilite ese aprovechamiento, como las presas hidroeléctricas
y de abastecimiento –grandes y “minis”, como al gobierno
y a los empresarios les gusta llamar a las que producen energía
para las empresas privadas–; las carreteras que permitan el
acceso a los minerales; los generadores de la industria eólica.
Este fenómeno se acrecentará con la “ocupación temporal”,
termino engañoso que aparece en las recientemente aprobadas
reformas a la legislación sobre la extracción del petróleo
y generación de energía eléctrica que se aprobaron a finales
de 2014.
Frente a este tipo de políticas, los pueblos resisten. Ejemplos
existen a lo largo y ancho del país. Contra el despojo
minero, lo hacen los nahuas de Jalisco, Guerrero, Colima y
la sierra norte de Puebla; los wixaritari de Jalisco, Durango,
Nayarit y San Luis Potosí; los na savi de Guerrero y Oaxaca,
los zapotecos de Oaxaca y los totonacos de la Sierra Norte
de Puebla, por mencionar los más visibles. En defensa del
agua, sobresalen la resistencia de los yaquis contra el Acueducto
Independencia, los guarijios, que han sido desplazados
por la construcción de la presa Pilares, ambos en el estado de
Sonora; los pueblos de Cacahuatepec, Guerrero, agrupados
en el Consejo de Ejidos y Comunidades Opositoras a la presa
[18]
La Parota (CECOP); el Consejo de Pueblos Unidos por la
Defensa del Río Verde (COPUDEVER), que se opone a la
presa Paso de la Reina, en la costa oaxaqueña; los pueblos
wixaritari y coras que luchan contra la construcción de la presa
Las Cruces, en Nayarit; los Cucapá que no pueden desarrollar
sus actividades de pesca, indispensables para su subsistencia,
porque el gobierno condiciona los permisos a la aceptación
de una consulta.
Otras luchas importantes son las que libran los pueblos
indígenas contra las empresas eólicas, como las de los ikoots
(huaves) y binizaz del istmo oaxaqueño; los mayas de la península
de Yucatán; los kiliwa de Baja California; la defensa
del maíz nativo contra la invasión del maíz transgénico, que
se desarrolla en varias comunidades de Jalisco, Oaxaca, Tlaxcala,
Chiapas, Yucatán y Guerrero; o la comercialización de
la biodiversidad vía servicios ambientales, y la obra privada
disfrazada de pública o comunitaria, como la construcción de
carreteras o proyectos turísticos.
El signo de la nueva colonización es el despojo y para lograrlo
el Estado y las empresas cuentan con instrumentos legales
y políticos que les proporcionan las leyes e instituciones
que ellos mismos han diseñado. En defensa de sus derechos,
los pueblos echan mano de todos los instrumentos a su alcance.
Lo primero y mas común es que se organicen y movilicen
sus propios recursos: aprueban declaraciones en defensa de
sus territorios y contra los megaproyectos que los violentan.
También hacen uso de las leyes: inician juicios agrarios y de
amparo; los primeros para anular contratos de arrendamiento
por leoninos o por el incumplimiento de algunas de las clausulas
en ellos contenidos; los segundos por violaciones a sus
derechos, como la falta de consulta previa, libre e informada,
antes de otorgar concesiones para explotar los recursos naturales
existentes en sus territorios o permisos para la realización
de diversos tipos de obras.
[19]
Pero no todo está perdido. A pesar de las reformas privatizadoras,
que rompieron el pacto social emergido de la revolución
de 1917, algo queda de los derechos que se ganaron en
la Revolución Mexicana. En gran parte, por ejemplo –aunque
ya no tenga los atributos de cuando fue creada–, la tierra sigue
siendo propiedad ejidal y comunal, y ejidatarios y comuneros
siguen teniendo el control de ella. Por otro lado, el derecho
internacional reconoce el derecho de los pueblos indígenas a
su territorio, y este es válido en nuestro país, sin importar que
el Estado mexicano aún no los haya reconocido en la legislación
interna y menos delimitado. Además, en una reforma a
la Constitución Federal del año 2011 se introdujeron disposiciones
importantes, como la que expresa que los tratados
sobre derechos humanos de los que México sea parte tienen el
mismo rango que las disposiciones constitucionales, que la interpretación
de las leyes debe ser conforme a las disposiciones
constitucionales y dichos tratados, siempre favoreciendo a la
persona, y la obligación de todas las autoridades de promover,
respetar, proteger y garantizar esos derechos, entre otras.
La existencia de las normas jurídicas que permiten la defensa
de los derechos sobre las tierras y los territorios indí-
genas no es suficiente. Como instrumento que es, el derecho
requiere conocerse para manejarlo de la mejor manera posible,
si no, no funciona y no se obtienen los resultados que se
quieren con su uso. Para lograrlo no basta leer las leyes, es
necesario sistematizar las normas que las integran, mostrando
sus alcances y limitaciones, de tal manera que se sepa qué se
puede lograr con ellas y qué no, de manera que no se esperen
objetivos o metas que lo rebasan.
Ese es el objetivo de este trabajo; sistematizar la legislación
y mostrar su alcance. Comienza con una exposición sobre la
composición del territorio mexicano y los bienes naturales
que contiene. Le sigue una explicación de la forma en que se
integra el sistema jurídico, aportando elementos para entender
[20]
la forma en que se insertan en él las normas jurídicas sobre
tierras y territorios indígenas. Después, analiza a los pueblos
indígenas de México como sujetos de derechos, destacando
las distintas formas en que los reconocen las leyes nacionales,
los tratados internacionales y la jurisprudencia internacional
y nacional. Esto es importante porque permite saber quiénes
pueden reclamar el derecho en caso de violación.
Después de ello entramos al análisis de los derechos territoriales
propiamente dichos. Para hacerlo, ubicamos el problema
en el contexto del territorio del Estado como elemento
estatal y los diversos regímenes de propiedad de las tierras
en que se divide la superficie de nuestro país. Así, el análisis
comenzará por el asunto de la propiedad originaria de la nación
sobre las tierras y su relación con el territorio nacional,
los regímenes de propiedad privada, ejidal, comunal y pública.
Enseguida abordamos el problema de las tierras en la Constitución
Federal y la regulación del derecho de los pueblos
indígenas al territorio en el derecho internacional, incluyendo
la jurisprudencia internacional sobre la materia, que es la que
más luz ha lanzado para la solución de los conflictos territoriales.
Pensamos que con eso queda un panorama completo
sobre la regulación de la materia.
En la lucha por la defensa de las tierras de los campesinos
y los territorios de los pueblos indígenas son estos, con
sus formas de organización, la movilización que realicen, las
alianzas que tejan y sobre todo, los objetivos que se propongan,
quienes tienen la última palabra. El derecho puede ser
un instrumento más para potenciarla y sus operadores unos
aliados. Pero no pueden sustituirlos. Para entender el funcionamiento
de este importante instrumento se ha escrito el presente
texto.