México: A 25 años del reconocimiento constitucional de los usos y costumbres en Oaxaca

Desafíos y resistencias en la construcción del poder comunitario y autonomía política de los pueblos indígenas

1. El 30 de agosto de 1995 el Congreso de Oaxaca aprobó el reconocimiento constitucional de las normas y prácticas comunitarias para el nombramiento de autoridades en los municipios indígenas de Oaxaca, conocidas hasta entonces como usos y costumbres.
2. Esta reforma, que consistió fundamentalmente en una modificación al artículo 25 de la Constitución de Oaxaca y una adición al Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales (CIPPEO), se dio en un contexto extraordinario, tanto a nivel nacional como en el ámbito estatal. El país se sacudía por la insurrección zapatista en el sureste mexicano, lucha que hacía visibles las demandas de los pueblos indígenas en México. Las organizaciones de la sociedad civil salían a las calles para exigir elecciones limpias en el marco de la transición democrática. En Oaxaca irrumpían las organizaciones y comunidades indígenas en demanda de autonomía y libre determinación.
3. Es importante destacar que, esta enmienda a la Constitución, no hubiera sido posible sin una serie de reformas previas en la legislación local. Oaxaca como entidad pionera en el reconocimiento del derecho indígena instituyó en la ley suprema del estado, desde la década de los ochenta y noventa del siglo pasado, el reconocimiento de las formas propias de organización económica, social, política y cultural de los pueblos indígenas; entre otras el Tequio, el Sistema de Cargos, la toma de decisiones de manera colectiva y la autonomía.
4. Antes que lo hiciera la federación, Oaxaca reconoció en su Constitución Local, la composición pluriétnica del estado: pueblos con una raíz cultural común, una lengua propia, un territorio y bienes comunes, estructuras tradicionales de organización política y normas internas para la convivencia comunitaria. Sin duda, este fue un avance importante para los cambios constitucionales que a la postre ocurrieron en el país, en especial la Reforma al Artículo 2º de la Constitución Política de México, que reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación y a la autonomía.
5. Durante estos veinticinco años, a partir de la reforma constitucional que concedió autonomía política a los municipios y pueblos indígenas, ha habido una serie de embates contra estas comunidades por parte de actores externos, como son los partidos políticos, agentes de gobierno, iglesias, empresas y líderes sociales que han lucrado políticamente con esta lucha autonómica. Esto ha generado un clima de hostilidad y conflictos sociales que ha deteriorado la convivencia comunitaria.
6. La conflictividad en la dinámica política, ha sido un sello característico en los procesos electorales de los municipios indígenas. La violencia política ha cobrado vidas humanas de decenas de indígenas. Los conflictos político-electorales han estado asociados a diversas causas: conflictos agrarios, intolerancia religiosa, megaproyectos de desarrollo, demanda de recursos económicos, participación de las agencias, inclusión de diversos sectores de la población en el nombramiento de autoridades (mujeres, jóvenes, avecindados, migrantes, radicados).
7. No obstante, de los 417 municipios que eligen autoridades por Sistemas Normativos Internos, en 350 de ellos, aproximadamente, no existen conflictos y los procesos electorales transcurren de manera pacífica. En otros municipios se han experimentado formas propias de conciliación y mediación, así como mecanismos de resolución de conflictos con la participación de la asamblea comunitaria, el Consejo de Ancianos y otras figuras ciudadanas que desarrollan estrategias para construir consensos o acuerdos internos que permitan la gobernabilidad al interior de estas municipalidades.
8. En este tiempo han ocurrido una serie reformas legales que han tenido como finalidad mejorar los procesos electorales indígenas. Aquí es necesario hacer un alto para señalar a qué reformas nos referimos: a).- La del 30 de agosto de 1995 que reconoce en la Constitución los usos y costumbres; b).- La de marzo de 1997 que hace más explícitos los derechos electorales de los pueblos indígenas; c).- La de septiembre de 1997 que crea el Libro IV “De la renovación de ayuntamientos que electoralmente se rigen por normas de derecho consuetudinario”; d).- La Reforma Electoral del 17 de agosto de 2012 que es quizá la reforma más completa en materia de sistemas normativos internos; y e).- Finalmente la de junio de 2015 que, por falta de discusión y debate en su aprobación, fue invalidada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En agosto de ese mismo 2015, se creó la Ley de Sistemas Electorales Indígenas de Oaxaca, que también fue invalidada por la Corte debido a que no se realizó el proceso de consulta establecido en la Constitución.
9. Entre los logros más importantes, durante estos veinticinco años, se encuentra el acceso de los pueblos indígenas a la justicia electoral en el ámbito federal. Los conflictos que no se han podido resolver en el municipio o con las instancias locales, han recurrido a los órganos federales como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Destacan los casos de Asunción Tlacolulita (1999) y Santiago Ixtayutla (2000), que abrieron la llave de la justicia electoral a los pueblos indígenas. Los municipios y comunidades, a través de estrategias de litigio y pluralismo jurídico, han logrado la judicialización de los conflictos políticos como última instancia para resolver las controversias comunitarias. Las sentencias relevantes del TEPJF aportan elementos jurídicos y antropológicos de gran valía para la defensa de la autonomía en los procesos electorales indígenas.
10. Una reflexión especial merece la participación política de las mujeres indígenas. Si bien, la actual legislación electoral en materia de elecciones por usos y costumbres, establece claramente la participación política de las mujeres indígenas en condiciones de igualdad, lo cierto es que el esfuerzo por alcanzar un pleno reconocimiento a su ciudadanía ha costado mucho a las mujeres. La participación en Comités de Salud, Agua Potable, Educación, ha hecho que las mujeres tengan un rol vital para la producción y reproducción de la vida comunitaria. Sin embargo, el acceso a cargos de toma de decisiones, debido a las ataduras patriarcales y al machismo, es aún un fuerte desafío en los municipios indígenas, y en general en la vida pública del país.
11. Después de veinticinco años aún persiste una crítica con un fuerte sesgo racista y colonial hacia los usos y costumbres. Si bien, hubo quienes desde sus inicios no auguraban futuro político en el desarrollo de este sistema de elección, pues consideraban que tarde o temprano los municipios indígenas iban a volver al redil de los partidos políticos; hubo también quienes, desde sus inicios, consideraron este sistema como antidemocrático. Existe un sector de la población y de la clase política que considera que los usos y costumbres violan los derechos humanos, las garantías individuales y la participación igualitaria entre hombres y mujeres. Esto obedece a una visión colonial que considera a los pueblos indígenas sociedades subdesarrolladas e incapaces de gobernarse a sí mismas.
12. En todo este tiempo (1995-2020) ha habido transformaciones de fondo en la vida comunitaria: procesos migratorios de campesinos e indígenas oaxaqueños al norte del país y a Norteamérica; el deterioro del nivel de vida y la pérdida de empleos por las recurrentes crisis económicas; la inversión privada en Oaxaca, los proyectos económicos a gran escala y el extractivismo minero afectan a territorios indígenas; el pacto federal también ha impactado en la autonomía municipal y comunitaria, debido sobre todo a las formulas y criterios para la distribución y asignación de los recursos municipales; los cambios en la configuración del poder político a nivel nacional. Todo esto ha impactado en la organización política y económica municipal y en el gobierno indígena. Sin embargo, a pesar de ello, aún persiste el modelo de gobierno indígena, basado en sus prácticas comunitarias de ejercicio del poder. En un principio fueron 412 municipios que se inscribieron dentro del sistema de usos y costumbres, posteriormente creció este número a 418, a la fecha sólo un municipio ha pedido su cambio de régimen al de partidos políticos, este es el municipio de San Andrés cabecera Nueva, en la mixteca oaxaqueña.
13. Los municipios indígenas han tenido que sortear una serie de desafíos y dificultades para afianzar su autonomía y empoderamiento local, algunos de estos retos son: modificar sus mecanismos de elección para considerar la participación de las minorías locales, elaborar sus estatutos electorales comunitarios, fortalecer los procesos de administración financiera y rendición de cuentas, innovar modelos de reparto de recursos a las agencias, capacitar a los jóvenes en temas de la administración pública municipal, reforzar y capacitar a sus liderazgos locales, discutir y acordar la participación de las agencias, reconocer y valorar la participación política de las mujeres, estos, entre otros desafíos que han enfrentado y siguen enfrentando los municipios indígenas.
14. Hace veinticinco años se analizaban dos escenarios previsibles en el devenir de los Usos y Costumbres: a). – Su desaparición para dar paso al régimen de competencia partidaria, b). – Su permanencia y fortalecimiento debido a que garantizan la estabilidad y gobernabilidad democrática en el estado. Hoy, frente a los grandes desafíos que enfrenta el mundo globalizado: catástrofe sanitaria, crisis económica a gran escala e inseguridad y violencia, no cabe la menor duda que el modelo de autoridad indígena y los procesos de nombramiento basado en normas comunitarias, no sólo son necesarios, sino que requieren ser fortalecidos y afianzados como ejemplo de democracia participativa y autonomía comunitaria.

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