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INFORME DE DERECHOS HUMANOS UDP - 2005
Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas
Esta semana fue dado a conocer en Santiago el Informe Anual 2005 de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (UDP). La publicación revisa los principales hechos ocurridos en Chile en materia de derechos humanos el año 2004 y contiene un estudio central sobre las condiciones carcelarias en el país. Este es el tercer informe de dicha casa de estudios superiores y busca, indicaron los investigadores, develar aquellas irregularidades que afectan directamente a la sociedad chilena. A continuación, Azkintuwe presenta el texto íntegro del capítulo sobre los derechos de los Pueblos Indígenas (Foto de Archivo).
Además: Bajar Informe en PDF + Leer informe de DD-HH (completo)
INTRODUCCIÓN
Uno de los hechos que marcó la agenda de derechos humanos de los pueblos indígenas fueron los resultados de la visita in loco que realizó a Chile el Relator Especial de la ONU en la materia, Rodolfo Stavenhagen. Tal como se describió en el Informe Anual anterior, la visita se produjo en 2003; el Informe oficial del Relator,en cambio, fue emitido en abril de 2004. Por esa razón es que, acá, se analizan las conclusiones a que arribó el mismo y las reacciones del Gobierno al respecto. En directa conexión con ello, resalta el nulo avance del Proyecto que busca el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas. Similar es el panorama respecto a la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Ambas iniciativas, el reconocimiento y la ratificación, además, habían sido parte de las propuestas que emitió la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato.
Finalmente, se analizan dos aspectos problemáticos en relaciónal estado de los derechos humanos de los pueblos indígenas: el funcionamiento de la Corporación de Desarrollo Indígena (CONADI), que durante 2004 enfrentó, entre otras, denuncias de corrupción, y la forma que ha adoptado la persecución penal mapuche, con nuevas condenas a través de la persistente utilización de la Ley Antiterrorista.
INFORME DEL RELATOR ESPECIAL SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS EN CHILE
Tal como se señaló en el Informe Anual anterior, en julio de 2003 se constituyó en Chile el Relator Especial para los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, Rodolfo Stavenhagen. Dicha visita oficial tenía por objeto analizar la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenasen nuestro país y de esta manera detectar las insuficiencias existentes respecto a estos, y asimismo indicar algunas recomendaciones; los resultados fueron dados a conocer en abril del 2004.
Stavenhagen determinó que los asuntos prioritarios respecto a los cuales se requería una respuesta urgente por parte de los órganos del Estado, decían relación, en primer término, con la continua marginación en que se ha encontrado inmersa la población indígena, en cuanto a la falta de reconocimiento constitucional y la inexistente participación en la vida pública del país por parte de estos. En otras palabras, se critica la escasa protección de las identidades de los pueblos originarios, que estaría generada por la constante discriminación que se ha llevado a cabo por parte de la sociedad mayoritaria, que se ha encargado de excluir tanto social como económicamente a dichos pueblos.
En este sentido, el Relator constató que, a pesar del retorno a la democracia, Chile aún no ha realizado una reforma constitucional ni tampoco ha ratificado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuestión que, según su opinión, puede con llevar a “conflictos sociales de cierta magnitud con el consecuente peligro para la estabilidad y la gobernabilidad democrática del país” (1). De este modo, el Relator subrayó que las comunidades indígenas deben ser involucradas en las tomas de decisiones y debe promoverse, así, la autogestión de asuntos locales (principalmente en la región mapuche).
En relación a esto, es preciso hacer mención a la creación de las comunas del Alto Biobío y Cholchol; sin embargo, no ha habido la misma rigurosidad por parte del Estado para cumplir con el compromiso de darle las urgencias necesarias para aprobación y votación del proyecto de ley que supone el reconocimiento constitucional y la ratificación del Convenio 169 de la OIT (2), al no haber avances respecto de ninguno de estos dos aspectos.
Asimismo, el Relator estableció que en la población indígena se verifican altos índices de pobreza y bajos niveles de bienestar que les sitúan por debajo del promedio nacional, dejando en evidencia, así, que el elevado índice de desigualdad afecta principalmente a los indígenas más que a otros chilenos. A este propósito, señaló que “la incidencia de la pobreza es significativamente más alta en las poblaciones indígenas (35,6%) que en las no indígenas (22,7%)” (3), insistiendo, de esta manera, en el hecho de que las políticas asistenciales que ha implementado el gobierno resultan insuficientes.
Con respecto a lo anterior, Stavenhagen también señaló que en cuanto al acceso a la salud y a la calidad de esta, existen patrones de discriminación en contra de las personas pertenecientes a pueblos indígenas. También constató que en la comuna de San Pedro de Atacama, donde residen indígenas atacameños, no existe ni siquiera una clínica de maternidad, lo que se traduce en que las futuras madres deben trasladarse a Calama y, de esta manera, sus hijos deben inscribirse anómalamente en el Registro Civil de esa ciudad. Sobre este punto, el Relator recomienda la destinación de mayores recursos en servicios de salud, así como la promoción de la utilización de la medicina herbolaria tradicional de los pueblos originarios. En la misma línea, es importante señalar que en 2003 el Estado de Chile presentó su informe de implementación del PIDESC, de acuerdo a los artículos 16 y 17 del mismo (4). El Comité sobre derechos económicos, sociales y culturales emitió sus observaciones en noviembre de 2004, dentro de las cuales destacó su preocupación por “la pobreza del Estado Parte, especialmente entre los pueblos indígenas” (5).
Siguiendo con la constatación llevada a cabo por el Relator, en cuanto a la falta de atención a las necesidades de las comunidades indígenas en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, este indicó que el analfabetismo entre los pueblos originarios y, principalmente, entre los mapuches “sobrepasaban en más del doble la media nacional” (6), lo que se evidenciaba particularmente entre mujeres y niños. De esta manera, sostuvo que los intentos en materia de educación bilingüe intercultural iniciados por el Ministerio de Educación son insatisfactorios, puesto que el sistema educativo implementado ha sido incapaz de responder a las solicitudes indígenas en cuanto a la protección, preservación y promoción de su cultura tradicional. Así, hizo hincapié en el caso de los atacameños y quechuas del norte, que debido a la obligada chilenización a la que fueron sometidos luego de la guerra del Pacífico, hoy han perdido su lengua originaria.
Por otra parte, Stavenhagen señala que un tema preocupante es la baja tasa de niños indígenas que acceden a la enseñanza secundaria, en relación con la escolarización del resto de los niños chilenos. En relación con esto hace ver que “la escolarización entre los indígenas está 2,2 años por debajo del promedio de los no indígenas (9,5 años)” (7), agregando además que “solamente el 3% de la población rural mapuche mayor de 15 años tiene alguna educación postsecundaria” (8). Todo lo anterior eleva los índices de deserción escolar en este segmento de la población. El Relator recomienda la implementación de medidas destinadas a una mejora en la asistencia de albergues juveniles para estudiantes provenientes de pueblos indígenas (de medio ciclo y del ciclo superior universitario), especialmente en el sur del país. También aboga por la pronta y eficaz ejecución del programa de educación bilingüe intercultural. En esta misma línea cabe indicar que el gobierno se comprometió a ampliar el programa de Becas Indígenas, y así, en abril del 2004, el Presidente de la República anunció que “habrá becas para todos los niños y jóvenes indígenas que lo requieran y califiquen para ello” (9).
Otro asunto fundamental, que se observó por parte de la Relatoría Especial para los Pueblos Indígenas, son los conflictos que existen respecto a los derechos sobre las tierras, lo cual, como se señala, constituye uno de los problemas históricos más complejos que afectan a los pueblos originarios en Chile, toda vez que (esos problemas) son el resultado de un largo proceso de despojo de sus tierras y recursos. Por medio de la Ley Indígena (Ley 19.253), que dispone de un Fondo de Tierras y Aguas para la ampliación de las tierras indígenas y de este modo de un mecanismo de titulación de tierras, se ha podido regularizar y recuperar una serie de tierras que eran objeto de controversia judicial; sin embargo, el mismo Stavenhagen señala que dicho mecanismo se ha vuelto cada vez más frustrante para las comunidadesindígenas, ya sea por el aumento especulativo de precios o la lentitud con que opera debido a la escasez de recursos.
Lo anterior resulta aún más problemático si se toma en cuenta la coexistencia de ciertas leyes sectoriales que facilitan la inscripción de derechos de privados, dificultando de esta manera el acceso a los recursos del subsuelo, como el agua y los productos del mar, en pos de intereses económicos particulares, por lo cual deberá ser revisado de acuerdo al Relator, haciendo primar el principio de protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas.
Pero, sin duda alguna, los temas que más suscitaron la preocupación del Relator Especial de las Naciones Unidas, fueron la construcción de la central hidroeléctrica Ralco en el Alto Bío- Bío y, especialmente, la criminalización de la protesta social porlas tierras por medio de delitos tomados de otros contextos en la región de La Araucanía.
En cuanto a la central hidroeléctrica, cabe indicar que dicha construcción implicó el desplazamiento de docenas de familias pehuenches fuera de su territorio tradicional, el que se llevó a cabo por medio de un acuerdo suscrito entre el Poder Ejecutivo y ENDESA (10). Este acuerdo fue el resultado de una disputa extensa entre dicha población indígena y los otros involucrados, que implicó para las familias afectadas una compensación económica y una permuta de tierras correspondientes a 77 hectáreas similares a las que se intercambiaban y la implementación de algunos otros beneficios (11). Según el informe del Relator, dicho acuerdo no solo es desfavorable para los pehuenches, sino que, además, el proceso de diseño, planeación y ejecución de la obra se llevó a cabo con serias irregularidades que han sido reconocidas tanto a nivel judicial como de gobierno.
Estas irregularidades dicen relación también con el hecho que ni las familias afectadas, como tampoco las aledañas, fueron requeridas, como se establece en varios instrumentos internacionales, para que diesen a conocer sus necesidades y para que se tomaran en cuenta sus derechos en el desarrollo crucial del proyecto, señalándose, incluso, que dicho megaproyecto se llevó a cabo contra la voluntad y opinión de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y otros servicios públicos del Estado (12).
Por último, cabe señalar las observaciones que ha hecho el Relator Especial respecto a la penalización del movimiento de lucha social de los indígenas (13). En este sentido, el informe del Relator señala que ha existido un aumento de causas penales en contra de dirigentes de comunidades y organizaciones mapuches, las que dicen relación principalmente con faltas contra la propiedad particular y los bienes públicos o con maltrato a miembros de la fuerza pública, llevados a cabo en el contexto de protestas y ocupaciones de tierras e instalaciones. Asimismo, constata una alta presencia policial en las comunidades, que ha incluido manifiestas provocaciones y amedrentamiento hacia la población indígena, no estando ausentes los actos de violencia tantos físicos como verbales (14).
A pesar de lo anterior, según el Relator lo que agrava aún más la situación ha sido la combinación entre el nuevo proceso penal, la ley antiterrorista y el fuero militar. Al respecto, indica que, a pesar de haberse implementado el nuevo proceso penal en las regiones más conflictivas (VIII, IX y X), las garantías que este consagra para el imputado se han vistovulneradas por la aplicación de la Ley Antiterrorista (15). Junto con lo anterior, el hecho de que las causas se sustraigan delderecho penal común para pasar a ser conocidas por la justicia militar, por existir entre los involucrados, ya sea como víctima o presunto autor de la comisión del delito, un miembro de la fuerza pública, implica sin duda alguna –como se ha venido poniendo de manifiesto en diversos informes (16) – una vulneración al debido proceso, “que afecta de manera selectiva a un grupo claramente identificado de dirigentes mapuches” (17), lo cual debe ser absolutamente revertido en concordancia con las normas internacionales de derechos humanos.
Por otra parte, también cabe hacer mención a un estudio realizado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado de Chile. En dicho estudio, que fue entregado al Relator, se manifiesta una gran preocupación por la vulneración del principio de seguridad jurídica en las regiones de La Araucanía y el Alto Biobío, colocándose un especial énfasis en el incumplimiento que ha existido por parte del Estado del deber de dar protección a los agricultores y legítimos propietarios frente a acciones de tipo delictivas y terroristas (18). En relación con esto, Stavenhagen, en concordancia con una posición minoritaria de algunos integrantes de la Comisión del Senado, sostiene que dicho conflicto no puede reducirse a un problema de orden y seguridad, sino que, por el contrario, debe atenderse a las demandas de las poblaciones indígenas evitando, de ese modo, una criminalización de las reivindicaciones legítimas y la judicialización de un problema que, sin duda alguna, es esencialmente político y social, por tanto, de ninguna manera cabe aplicar delitos que fueron puestos en vigencia dentro de otros contextos, como lo son la amenaza terrorista. Asimismo, el Relator Especial recomienda que se declare una amnistía general para los que han sido procesados por llevar a cabo actividades sociales y/o políticas en el marco de los conflictos territoriales, como defensores indígenas de los derechos humanos.
El Estado de Chile respondió al informe del Relator (19). En esa respuesta se señaló que en el informe del Relator “existen algunas aseveraciones y recomendaciones formuladas con una imprecisa y escueta contextualización de sus circunstancias de hecho” que hacen necesario que el Estado aclare. Respecto de las observaciones del Relator, referidas al conflicto que se ha suscitado por la instalación de la Central Ralco, el Estado señala que se trata de una observación sin asidero, pues en el caso se llegó a una solución amistosa (Acuerdo Definitivo de Solución Amistosa entre el Estado de Chile y las Familias Pehuenche Peticionarias del Alto Biobío) que “fue ampliamente satisfactoria para las partes”.
Por ello, indica que el “Sr. Relator debiera reconocer especialmente el hecho de que el conflicto producido por la construcción de la central hidroeléctrica Ralco, se encuentra resuelto, con una participación fundamental del Estado (…) garante del mismo”. Critica, finalmente, que a pesar del acuerdo se insista en el tema de la Central, ya resuelto. La verdad es que lo anterior dista de ser un tema cerrado; como se verá más adelante (apartado sobre Conflicto mapuche y utilización de la herramienta antiterrorista), el acuerdo ha estado marcado por una serie de incumplimientos, de los cuales da cuenta el informe presentado por los denunciantes a la Comisión, en el marco del acuerdo firmado.
Sobre la reforma constitucional y la ratificación del Convenio 169 de la OIT, el Estado señala que “[ella] no obtuvo apoyosuficiente (…) atendido los quórum de reformas de normas constitucionales que requieren una mayoría calificada”. A pesar de ello, luego, a propósito del Acuerdo Definitivo de Solución Amistosa entre el Estado de Chile y las Familias Pehuenche Peticionarias del Alto Biobío, el Estado deja entrever cuál es su verdadera posición al respecto; observando que “la aprobación del instrumento [del Convenio 169] no debe ser apreciada como una meta en sí misma, pues ella solo conlleva el compromiso del Estado de llevar adelante modificaciones y políticas públicas de reconocimiento, un camino que el Gobierno ya ha empezado a recorrer”. Es decir, además de la escasa fuerza normativa que asigna al Convenio –la de implicar solo “el compromiso del Estado de llevar adelante (…) políticas públicas”– la verdadera razón por la cual el Estado chileno no insiste en la aprobación del Convenio 169 es porque, simplemente, no lo considera necesario.
En el mismo contexto de reformas constitucionales, cabe señalar que, de acuerdo al Estado, es imposible asumir las recomendaciones relativas a “referentes a la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones a través de mecanismos de discriminación positiva en la conformación del Congreso de la República”, toda vez que “desde ya (…) vulnerarían presupuestos fundamentales de la Constitución del país que consagran el principio de la igualdad formal”. Se trata de una interpretación estrecha del derecho a la igualdad que consagra nuestra Constitución; con todo, el Estado afirma que sus esfuerzos están destinados a reformar el sistema binominal de elecciones para evitar una “subrepresentación política de los sectores más votados en cada elección y una sobrerrepresentación de la segunda fuerza política, eliminándose a todos los demás grupos menores, lo que configura, en definitiva, una situación poco democrática que urge superar.
Sobre las observaciones relativas al caso de Alex Lemun (20), el Estado señala que la actual legislación chilena entrega el conocimiento de esas causas a la Justicia Militar, tratándose de un “resabio del régimen militar que no ha sido posible modificar en el Congreso” y que aún investiga las acusaciones iniciadas, de suerte que es imposible, de momento, entregar indemnización alguna.
Sobre el tratamiento del conflicto mapuche a través de la utilización de la Ley Antiterrorista, el Estado señala, sobre la observación relativa a no desconocer el derecho consuetudinario indígena, que “[l]os órganos del Estado han internalizado en la ejecución de sus prestaciones tal noción”. Ello, como se verá, no es del todo cierto; en efecto, una vez que 8 personas son absueltas por el presunto delito de asociación ilícita terrorista, todas las críticas del Ministerio Público estuvieron dirigidas a que el tribunal oral en lo penal había incorporado argumentos “extrajurídicos”, como el “contexto social en el que ocurrieron los delitos imputados a los acusados, lo cual, a juicio del Ministerio Público, evidencia la disposición con la que el tribunal entra en análisis de la prueba.
Enseguida, indica que las observaciones que se hace al uso de las leyes Antiterrorista y de Seguridad del Estado, “implica despenalización de conductas actualmente ilícitas o una tipificación diversa de las mismas, o bien, una mayor consideración de la costumbre jurídica de los pueblos indígenas, materia propia de la competencia del Poder Legislativo”. Luego, resulta extraño que el mismo Estado afirme que se ha internalizado el derecho consuetudinario indígena si, hecho ello, señala que su incorporación depende de reformas que solo puede realizar el Parlamento y que “los órganos del Estado en general, y por tanto, el Ministerio Público y los Tribunales ordinarios en su caso, deben ceñirse al principio de legalidad consagrado en la Constitución Política del Estado, de tal manera que deben adecuar su acción a la ley y a las normas establecidas conforme a ella, la que reconoce valor al derecho consuetudinario [solamente] cuando expresamente así se contempla”.
A las críticas por el excesivo uso de la herramienta antiterrorista, el Estado responde que “cabe señalar que la mayoría de los delitos investigados en la IX Región, que involucran a personas de etnia mapuche, son delitos comunes contemplados en el Código Penal: robo en sus diversas especies, hurtos, daños causados por diversos medios, tales como incendios de casas, bosques y siembras y también lesiones, configurándose solo algunos casos delitos tipificados en la ley especial de conductas terroristas, en la medida que se han encuadrado, en concepto de los fiscales investigadores, en la descripción que esta ley especial realiza de tales conductas”. Que se utilice la Ley Antiterrorista, entonces, en concepto del Estado, es una facultad privativa de las fiscalías en la cual no pueden intervenir. Luego veremos cómo el Estado, sin embargo, ha prestado su apoyo al uso de esa ley. Dicho de otro modo, aunque el Estado reconozca que la calificación de los delitos depende del Ministerio Público, avala y apoya esa calificación.
A mayor abundamiento, el Estado indica que de las 70 causas criminales en las que se ha hecho parte, solo en 20 se ha aplicado la legislación especial. Omite el Estado, con todo, que lo importante no es el número de causas en que se utiliza esa legislación, sino el hecho que se utilice la misma. Además, el Estado considera las cuestiones judiciales desde una óptica puramente formal; así, señala que en todos los procedimientos se interpusieron “todos los recursos que la ley les franqueaba para obtener la declaración de inocencia de sus representados, lo que solo resultó efectiva (sic) respecto de Patricia Troncoso Robles”. Lo paradójico es que,antes, el Estado había señalado que era preciso “consignar (…) que en el caso del proceso por incendio terrorista (Poluco Pidenco), la demora a que hace referencia el Sr. Relator se explica, en buena medida, por los numerosos recursos que ha interpuesto la defensa de los imputados en el proceso”.
Además, y como se verá en los diferentes apartados que siguen, a continuación, el Estado ha incumplido con varias de las recomendaciones efectuadas por el relator Especial.
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