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¿Un nuevo cepalismo?
El enfoque integral de los derechos del ciudadano
Jörg Freiberg-Strauss
La CEPAL estuvo considerada entre los años 50 y 80 un «think tank», condición que perdió en los 90, pero desde comienzos de esta década se registra su resurgimiento. Como reacción a la globalización, caracterizada por la ausencia total de una agenda social, la CEPAL destaca ahora los derechos sociales y culturales y la urgencia de su inclusión en las estrategias económicas. Los temas propuestos son un nuevo equilibrio entre el interés privado y el público y un nuevo concepto del Estadoy los derechos del ciudadano, en el sentido del derecho a iguales posibilidades y opciones.
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La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), perteneciente a la familia de organizaciones de las Naciones Unidas, se ganó a principios de los años 50 la fama de desarrollar recomendaciones de política económica alternativas, especialmente desarrolladas para América Latina. La CEPAL se transformó en los años 80 en una institución regional de asesoramiento en política económica, sobre todo por el accionar de Raúl Prebisch1 en los años 50 y Fernando Fajnzylber2 en los años 80.
El papel histórico de la CEPAL
El status de autonomía de la CEPAL se basa en sus estrechas relaciones con las instituciones, la política y la historia de América Latina y su intención de influir sobre el accionar de gobierno a través de los protagonistas políticos. Con la CEPAL se asocia en América Latina una historia de las ideas conocida por muchos presidentes y ministros latinoamericanos, que constituye un contrapunto latinoamericano a las propuestas de las instituciones globales, tales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
La historia de las ideas de la CEPAL se caracteriza porque nunca siguió exclusivamente modelos abstractos. La CEPAL se distingue por incluir en su análisis la relación entre factores institucionales y socioestructurales y los determinantes generales del desarrollo macroeconómico. Conceptos tales como «estructuralismo histórico», «estructuralidad heterogénea» y «capacidad sistémica de competencia» partieron de la CEPAL, para integrarse luego en el debate sobre los caminos del desarrollo. Con el concepto de «Cepalismo» se asocia en América Latina una posición reformista, más bien de «izquierda».
En los años 90, el Cepalismo no encontró una posición autónoma y alternativa al «Consenso de Washington». Luego del documento «Transformación con equidad», publicado aún bajo la égida de Fajnzylber y en el que se analizó la «década pérdida» de los años 80, no se registró ningún nuevo intento de formular una posición de la CEPAL como respuesta a las ideas neoliberales del FMI y el BM.
Ello ha cambiado en los últimos dos años, si bien en Alemania y en América Latina aún no ha sido registrado lo suficiente. En el análisis de los programas de ajuste estructural de los años 90, la CEPAL llega a conclusiones más bien críticas. El BM afirma a menudo que fueron los ajustes estructurales los que llevaron a América Latina nuevamente a la senda del crecimiento, afirmación que la CEPAL relativiza fuertemente. Economistas tales como el Profesor de Harvard Dani Rodrik y Rafael Correa prueban que la proclamada relación estadística positiva entre ajuste estructural y crecimiento en realidad no existe3. Más bien al contrario, afirman, algunas reformas, como p. ej. la flexibilización del mercado de trabajo y la vasta liberalización del mercado de capitales llevaron a una inestabilidad económica, que pone en peligro el desarrollo social y amenaza el nivel de democratización alcanzado en los años 90. La «tierra prometida» de un desarrollo económico y social para las amplias masas queda cada vez más lejos.
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Un profundo abismo
En la mayoría de los países latinoamericanos se ha profundizado el abismo entre las pequeñas capas de ricos y las grandes masas de pobres. Nuevo es el potencial de protesta de las capas medias, que se expresan en voz alta, p. ej. en Venezuela y Argentina, sintiéndose engañadas en sus aspiraciones de ascenso social. La inestabilidad y la inseguridad hacen presa de numerosos sectores sociales y no sólo de la economía.
El descenso y la marginación sociales crean un clima de inseguridad y provocan una crisis de las instituciones sociales y un renacimiento de las exigencias de «ley y orden». Para salir al paso a la consecuente crisis de legitimidad del Estado y de la política es necesario algo más que una propuesta que integre factores económicos, sociales y políticos. Lo que se necesita es una agenda de reformas con una visión realista del desarrollo de la sociedad, capaz de substituir los actuales déficits de sentido por un nuevo consenso social4. Correspondientemente se ha ampliado el abanico de temas que analiza la CEPAL.
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«Los mercados no funcionan automáticamente»
La CEPAL nunca defendió la idea simple de que una combinación de liberalización de mercados y una estabilización apoyada sólo en las políticas fiscal, monetaria y de comercio exterior lleva casi automáticamente a un desarrollo exitoso. En los análisis políticos, dice la CEPAL, se debe partir por el contrario de la hipótesis de que los mercados y los Estados no funcionan automáticamente.
En la teoría económica existen vastos análisis del fracaso de los mercados. Es tarea del Estado reconocer y moderar ese fracaso. Profundos derrumbes de la coyuntura económica y recesiones, tales como se viven actualmente en América Latina, se deben al fracaso de los mercados. La CEPAL aboga por una activa política estatal para mejorar la función de los mercados financieros y por una activa política de fomento económico.
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En la CEPAL se discuten hoy temas tales como los derechos sociales, económicos y sobre todo culturales y su inclusión en estrategias económicas y sociopolíticas, como p. ej. la reducción de la discriminación étnica, la igualdad de de- rechos de la mujer y, últimamente, la vigencia de los derechos del ciudadano en un contexto de Estado de Derecho. Con toda intención, la CEPAL ha dado al documento central de política económica editado luego de 10 años de silencio el título «Equidad, desarrollo y ciudadanía»5, tendiendo así un puente entre el tema tradicional de la CEPAL - la política económica y socia - y la vigencia de los derechos del ciudadano en un Estado de Derecho democrático.
La agenda de reformas de la CEPAL
Hay dos temas que recorren como hilos conductores la agenda de reformas de la CEPAL:
un nuevo equilibrio entre el interés privado y el público
un concepto ampliado de políticas públicas
No sólo la CEPAL, sino también el Nobel de Economía y ex economista en jefe del BM Joseph Stiglitz exige que se tome más en cuenta el interés público en la formulación y puesta en práctica de reformas económicas. Argentina es un claro ejemplo de que la satisfacción de los créditos de acreedores extranjeros tiene más peso que la conservación de la solvencia del mayor número posible de empresas nacionales. Si bien para el FMI la quiebra y las moratorias no son opciones válidas, según Stiglitz «la quiebra es parte integral no escrita de todo contrato de crédito (y) no contraviene la inviolabilidad del contrato». Y Stiglitz continúa: «Pero también existe otro contrato de igual importancia y no escrito entre los ciudadanos y el Estado, llamado contrato social. (…) Mientras el FMI (…) quiere asegurar incondicionalmente la inviolabilidad del contrato de crédito, acepta complacientemente el desmontaje del contrato social, más importante aún. Al fin y al cabo es la política del FMI (…) la que mina el mercado y la estabilidad a largo plazo de la economía y la sociedad6.»
Un concepto keynesiano
de estabilidad
Empujar a economías nacionales enteras a recesiones innecesariamente profundas lleva no sólo a pérdidas a corto plazo, sino también a irreversibles pérdidas a largo plazo de conocimientos y capital humano, al tiempo que hace disminuir a mediano plazo la disposición a asumir riesgos empresariales.
Un equilibrio entre el contrato (de economía privada) de crédito y el contrato social (político) exige una vasta comprensión de lo que significa la política de estabilidad macroeconómica, o sea, una política pro empleo y crecimiento, con una reducida tasa de inflación y una balanza comercial equilibrada.
Ese concepto keynesiano de estabilidad no tiene por qué llevar necesariamente a la realización de programas coyunturales nacionales o internacionales, dice la CEPAL. Por el contrario, propone desarrollar instrumentos para una política anticíclica, con cuya ayuda se puedan compensar oscilaciones excesivamente fuertes en el aprovisionamiento de capital7. Entre esos instrumentos se cuentan para la CEPAL (1) una política monetaria y fiscal flexible, que permita evitar el surgimiento de deudas públicas y privadas elevadas, (2) la inclusión de funciones de control y regulación en los mercados de capitales con elementos anticíclicos y (3) reformas institucionales que permitan una gestión de las deudas privadas y públicas.
Los conceptos esenciales de esa política para aumentar la competitividad ya se encuentran en el estudio «Transformación Productiva con Equidad», publicado en 1989. En ese estudio, la CEPAL formuló un modelo que se diferencia y desmarca claramente del mainstream neoliberal y que puede resumirse en tres puntos:
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Falta de una agenda social
Los derechos sociales, económicos y culturales, como derechos humanos colectivos, no han alcanzado hasta ahora el mismo reconocimiento que los derechos humanos individuales. La globalización se caracteriza por una rápida unificación de los mercados y la falta total de una agenda social9. Para crear esa agenda internacional es necesario que los países del mundo acuerden normas vinculantes. El mensaje de la CEPAL es: esas normas existen, son los derechos sociales, económicos y culturales y lo que se necesita es integrarlas en propuestas políticas concretas.
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Determinantes macroeconómicas de la competitividad. La CEPAL se pregunta qué factores desatan una dinámica económica. Primero se realizaron estudios de sectores industriales. A comienzos de los años 90 se impuso la convicción de que la integración de América Latina en los mercados mundiales también es posible a través de una sensata explotación de los recursos naturales. Entre tanto ha aparecido una serie de estudios que, partiendo de la cadena de producción, se ocupan de la cuestión de qué condiciones marco institucionales llevan a una dinámica económica autónoma. Existen numerosos ejemplos de éxitos, como la producción de fresas en Chile. Hace unos 20 años prácticamente no existía. Hoy Chile es, después a Estados Unidos, el segundo entre los mayores productores de fresas de América.
La importancia de los cambios tecnológicos. Además de los «clusters», es decir, las interrelaciones económicas, sociales e institucionales a nivel local, otra área prioritaria de la CEPAL es el análisis de sistemas de innovación. Esos sistemas surgen automáticamente sólo en casos excepcionales. Por regla general es necesario crear un entorno apropiado con apoyo estatal.
Distribución del ingreso y el crecimiento económico. El economista chileno y precursor intelectual de la CEPAL Fernando Fajnyzlber, que formuló el modelo de la competitividad sistémica, constató que América Latina tiene dos handicaps: por un lado la escasa competencia tecnológica, por otro la desigual distribución del ingreso («el casillero vacío de la equidad distributiva»). Durante mucho tiempo la CEPAL exigió, sin embargo, sólo la equidad distributiva, sin realizar recomendaciones de política económica. Entre tanto, la CEPAL ha formulado propuestas de reforma de los sistemas de seguridad social y en parte también una nueva aproximación a la política social, para detener la creciente marginación de vastas capas de la sociedad.
¿Existe un neocepalismo?
Hasta entrados los años 90, la posición de la CEPAL se limitaba sobre todo a la formulación de análisis y recomendaciones en materia de política económica. Hablar de un «neocepalismo» tiene sentido sólo si la CEPAL ha desarrollado una nueva perspectiva.
Con el estudio «Equidad, desarrollo y ciudadanía», la CEPAL ha dado un primer paso en ese sentido. A diferencia de otros documentos anteriores, en los que se limitaba a exigir equidad económica, ahora establece en términos programáticos que una sociedad socialmente justa debe garantizarle a sus ciudadanos derechos sociales, económicos y culturales tal como están descritos en la Carta de las Naciones Unidas. Ese «rights approach to economic development» es el nuevo enfoque, que lleva a una ampliación e integración de los temas de la CEPAL y abre la posibilidad de desarrollar un nuevo modelo.
¿Por qué el Secretario Ejecutivo de la CEPAL, J. A. Ocampo, un economista reconocido internacionalmente y ex ministro de planificación y finanzas de Colombia no deja pasar oportunidad para resaltar la gran importancia de ese «rights approach»?
De esa posición de derecho se derivan los fundamentos de la igualdad en el sentido de iguales posibilidades y opciones, solidaridad y no discriminación. Esos derechos son universales, indivisibles e independientes. Son la base de los valores de la política pública, que por ello es más que política estatal. La puesta en práctica de esos derechos implica que los ciudadanos los conciban como derechos civiles y exijan su cumplimiento. Una política de justicia social es más que una política social, es más que tener en cuenta metas de política social en el marco de estrategias económicas. La percepción de los derechos civiles no sólo es un valor en sí mismo, sino necesaria para que las metas sociales y culturales tengan un valor propio en la política. De allí se deriva un nuevo modelo, que va más allá del agregado complementario de metas económicas y sociales, tal como se ha practicado hasta ahora.8
Partiendo de ese modelo, la CEPAL formula una política de integración social con tres componentes: (1) una política social, que, además de la exigencia de una mayor eficiencia, también posea carácter universal y solidario y con ello pueda integrar mejor a los pobres que con medidas específicas de lucha contra la pobreza, (2) una política económica, cuyas metas sean, además de la estabilidad macroeconómica, la creación de puestos de trabajo y la reducción de la heterogeneidad estructural entre los sectores productivos, (3) un fortalecimiento de los derechos del ciudadano, sobre todo para los grupos pobres y discriminados, de forma que esos protagonistas también puedan participar activamente en la formulación de políticas públicas.
A diferencia de las recomendaciones de política económica del BM y el FMI, la CEPAL pone más el acento en soluciones institucionalmente sostenibles, colocando p. ej. la lucha contra la pobreza en el contexto de una política de reformas in-stitucionales de mediano y largo plazo, la participación en el contexto de una decidida puesta en práctica de derechos ciudadanos y la política macroeconómica en el contexto de una más vasta estabilidad, que incluye también la meta de mayor empleo.
Si se echa una mirada a la evolución de las ideas y modelos de desarrollo en Alemania, se constata que el concepto de la CEPAL tiene numerosos puntos en común con un modelo socialdemócrata de política de desarrollo, para el caso de que éste existiera. Con cierta nostalgia se recuerda los tiempos en los que el canciller socialdemócrata Willy Brandt daba su decisiva impronta al debate sobre política de desarrollo.
El desarrollo es también un proceso de desarrollo de ideas dotado de una cierta continuidad. Lo que destaca a la CEPAL es esa continuidad, esa referencia a la propia historia de las ideas. Ello contiene naturalmente el peligro de que algunas nuevas ideas no sean tomadas en cuenta y de despedirse como institución del debate «moderno». Con el documento «Equidad, desarrollo y ciudadanía», la CEPAL va en camino de asegurar la continuidad y abrirse simultáneamente a nuevos temas. Que ello no sea reconocido aún en forma suficiente a nivel internacional tiene que ver con las estructuras internas de la CEPAL, que obstaculizan el trabajo interdisciplinario y la discusión, ambos elementos imprescindibles para la profundización de este interesante enfoque integral.
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Notas:
1) Dieter Nohlen: Raúl Prebisch - Das Zentrum-Peripherie-Modell der internationalen Wirtschaftsbeziehungen, en: D+C 40.1999:11, p. 316-319
2) Claudio Maggi, Dirk Messner: Fernando Fajnzylber - Authentische Wettbewerbsfähigkeit durch institutionelle Reformen, in: D+C. 41.2000:7/8, S. 200-203
3) Cp. Dani Rodrik (2001): Why is there so much Economic Insecurity in Latin America? en: Revista de la CEPAL No. 73, p. 7-29 / Rafael Correa (2002): Reformas estructurales y crecimiento en América Latina: un análisis de sensibilidad, en: Revista de la CEPAL No. 76, p. 90-107
4) Cp. José Antonio Ocampo (2001): Retomar la Agenda del Desarrollo. CEPAL
5) Cp. CEPAL (2000): Equidad, desarrollo y ciudadanía
6) Joseph Stiglitz (2002): Die Schatten der Globalisierung. Berlin, Siedler 2002, p. 240
7) CEPAL (2002): Growth with Stability. Financing for Development in the New International Context
8) Cp. Maggi/Messner, op. cit., p. 201
9) Cp. Ocampo, op. cit., p. 9
10) Cp. CEPAL (2000): Equidad, desarrollo y ciudadanía, op.cit., p. 16
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El Dr. Jörg Freiberg-Strauss es asesor económico y de política social de la GTZ ante la CEPAL, en Santiago de Chile.
jfreiberg@eclac.cl
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